人口发展与管理创新研究

一、山西流动人口发展现状

1.流动人口的规模有较大增长根据相关统计资料(见表1)，在山西户政部门的登记中，暂住人口2003年有57.09万人，2011年增长到132.6万人，在这8年时间里，共增长了232.26%。尽管暂住人口只是流动人口的一部分，但是，暂住人口的发展状况已经反映出近年来山西流动人口的规模有了较大增长。2.流动人口中女性比例逐渐扩大，男性比例相应降低根据有关统计资料(见表2)，山西暂住人口从2003年到2011年的所占比例，女性由18.32%上升到32.47%，男性由81.68%下降到67.53%，这就说明，山西流动人口中，近年来女性所占比例逐渐升高，男性比例不断降低。3.流动人口中务工人员比例不断上升，经商人员比例不断下降根据有关统计资料(见表3)，山西暂住人口中，务工人员人数呈逐年增长趋势，2011年的统计数字是81.10万人，2003年则是44.46万人，增长了82.41%;其在暂住人口中所占比例由2003年的77.88%上升到2009年的84.80%;到2011年，这个比例虽然下降为63.20%，仍占暂住人口的6成以上。其次是暂住人口中经商人员在减少，2003年所占比例是19.97%，到了2011年则降至10.24%，8年期间共下降9.73个百分点。这就表明，近些年来山西流动人口中务工人员人数在逐年增加，经商人员人数则在不断减少。资料显示，山西务工人员约占流动人口总数的63.2%;经商人员次之，占比约为10.24%;务农人员和保姆只占极小比例。4.流动人口中暂住一年以上的有较大幅度提升，暂住一年以下的有所下降统计资料显示(见表4)，在暂住人口的暂住时间方面，2003年，暂住一个月以下的有9.28%，暂住一个月至一年的有62.89%，合计为72.17%。到2011年，上述两个时间则分别为10.26%和49.02%，合计59.28%，比2003年下降了12.89个百分点。到了2011年，暂住一年以上的是40.72%。据此分析，山西流动人口中，在城市中暂住一年以上者的比例在逐年上升，而暂住一年以下者的比例则在不断下降。5.来自省内的流动人口数量有较大幅度增长，来自省外的流动人口数量则呈明显的减少趋势根据有关统计资料(见表5)，山西的暂住人口中，从人员来源看，来自省内者所占比例从2003年的36.48%上升到2011年的54.41%，提高了17.93%;来自省外者所占比例则从2003年的63.51%下降到2011年的45.54%，降低了17.97%。这显示出，山西的流动人口中，来自省内的比例有较大幅度上升，来自省外的比例则相应在降低。6.流动人口的居住状况近年来逐渐有所改善从暂住人口的居住处所情况来看(见表6)，2003年到2011年，居住在租赁房屋者(27.57%～32.04%)所占比例有一定程度上升，居住在工地现场者(35.08%～20.97%)所占比例分别有较大幅度下降，居住在单位内部(24.33%～21.06%)的比例有所下降。表明近年来山西流动人口的居住状况在逐渐改善。暂住人口中居住在租赁房屋、工地现场和单位内部者所占比例较大，合计近3/4。

二、山西流动人口发展趋势

根据2003～2011年山西暂住人口的基础数据，运用线性拟合预测的方法，对2015年和2020年山西暂住人口部分指标的发展趋势进行预测。1.流动人口规模发展趋势预测根据2003年～2011年山西暂住人口总数的基础数据(见表7)，应用线性拟合的方法预测:(1)到2015和2020年，山西暂住人口的总数将分别达到147.79万人和191.78万人，分别约为2011年的1.11倍和1.45倍。(2)暂住人口中，男性所占比例将由2011年的68.76%逐步降低到2015年的65.66%和2020年的63.31%，女性所占比例则相应逐步提高。由此推断，今后一段时期，山西流动人口在总体规模继续扩大的同时，男性所占比例将继续逐步降低，女性所占比例则相应有所提高。2.流动人口职业分布趋势预测根据2003～2011年山西暂住人口主要职业分布的基础数据(见表8)，采用线性拟合预测:(1)到2015年，山西暂住人口中的务工人员、经商人员和务农人员将分别约达到94.18万人、11.4万人和1.15万人;到2020年，山西暂住人口中的务工人员、经商人员和务农人员将分别约达到116.01万人、12.08万人和1.2万人。(2)到2015年和2020年，山西暂住人口中的务工人员所占比例将先后达到约63.73%和60.49%，山西暂住人口中的务工人员人数分别相当于2011年务工人员数的1.16倍和1.43倍。可以推断，今后一段时期，山西流动人口主要职业分布的大致趋势是:在总体规模逐步扩大的同时，务工人员人数不断扩大，其所占比例仍保持在60%以上，其他主要职业的从业人数变化不大。3.流动人口暂住时间分布趋势预测依据2003～2011年山西暂住人口的不同暂住时间的分布基础数据(见表9)，经线性拟合预测得到:(1)到2015年和2020年，山西暂住人口中，暂住“一年以上”者将先后达到62.14万人和84.31万人，分别相当于2011年(53．99万人)的1.15倍和1.56倍;其占暂住人口总数的比例将由2011年的36.86%，先后分别达到2015年的42.08%和2020年的43.99%。就是说，暂住“一年以上”的长期居住者的人数和所占比例均会不断增长。(2)到2015年和2020年，山西暂住人口中，暂住“一个月至一年”者将先后逐步达到71.33万人和87.87万人，分别相当于2011年(65万人)的1.1倍和1.35倍;其占暂住人口总数的比例，则将由2011年的51.45%逐渐下降为2015年的48.30%和2020年的45.85%。暂住“一个月至一年”者人数将不断增长，但其所占比例则逐步下降。可以推断出，今后一段时期，山西省的流动人口数量及其所占比例，居住“一年以上”的将会持续增长，居住“一年以下”的则会逐渐缩小。

三、山西流动人口治理方面的创新举措

对流动人口的治理，是一项社会发展的系统工程。要构建一个行之有效的流动人口治理体制，以适应流动人口的发展现状和趋势，有必要进行具体调查研究，更需要在实践中进行不懈探索，并不断拿出创新举措。1.治理流动人口要转变理念(1)始终以人为本，完成“五个转变”。近年来，虽然我国的流动人口政策进入新阶段，但流动人口治理模式仍受计划经济体制下的治安治理思路的影响，治理模式仍是以公安部门为治理主体，劳动保障、计生部门等其他相关单位协助管理的“卡(证)”式的防范型管理模式，其特点是控制性、被动性、临时性较强。我们必须按照党的十八届三中全会提出的加强和创新社会治理的要求，始终坚持以人为本，转变和更新工作理念，切实完成流动人口治理上的“五个转变”，即:由防范控制型转向综合治理型;由以户籍人口管理为主转向实有人口治理;由流入地管理为主转向流入地、流出地协作治理;由行政管理为主转向多种综合手段治理兼用;由政府管理为主转向政府、社会组织、公众共同参与的社会化治理。(2)流动人口的合法权益要得到保障。做好流动人口治理，还要站在维护宪法权威的高度，保障公民的合法权益。具体来说，要切实维护流动人口的群体利益，实现城镇人口基本公共服务均等化，把流动人口的治理融入城市治理的大框架之内。一是在流入地保障流动人口参政议政的权利;二是建立流动人口法律紧急救助和法律援助机制;三是加强对流动人口在外出务工、就地就近转移就业和返乡创业等方面的指导;四是解决流动人口子女的就学问题;五是建设好公共租赁住房和保障房，改善流动人口居住条件;六是加强对流浪乞讨人员的救助。(3)流动人口要合理流动、有序融入城市。实现合理有序的城市化，要充分考虑城市公共资源的分布情况、基础设施的承载能力、公共服务的均等程度和公共财政的承受能力。广大农民离开土地，进入城市，必须让他们在教育、就业、医疗、社会保障等方面得到与城市原居民相同的权益，使他们逐步实现由外来人员向城市居民的转变，真正融入城市，成为新市民。2.创新流动人口管理的体制机制(1)建议之一:领导体制。一是由山西省政府设立省级社会治理工作委员会，制定全省社会建设和治理的总体规划，加强在重大方案、重要决策方面的研究，加强对社会治理的统筹协调。二是在社会治理工作委员会下设立流动人口治理的机构，专门负责全省流动人口治理工作，协调公安、计生、教育、社保、房管等相关部门共同开展工作。(2)建议之二:协作机制。省直有关部门要按职责要求积极做好流动人口服务治理工作，把流动人口服务治理纳入各部门工作治理体系。要与有关部门积极搞好协作配合工作，按照统一部署完成各自负责的工作;定期参加流动人口服务和治理工作会议，汇报工作进度，沟通有关情况，交流相关信息，研究和部署流动人口服务和治理的有关重大事项。(3)建议之三:工作体系。在乡(镇)政府、街道办事处和村、社区(居)设立流动人口治理机构，实行统一领导、统一组织、统一信息、统一服务、统一考评的工作体系，实现“一站式”办公、“一条龙”服务。3.创新流动人口的法制化治理(1)加快流动人口治理的立法工作。在国家层面，要制定全国的流动人口治理条例，规定流动人口治理工作的机构设置、工作机制和保障机制。在地方层面，要制定山西流动人口治理条例，规定全省各级流动人口治理的机构设置、人员编制、工作机制和保障机制。(2)落实户籍制度改革。要按照十八届三中全会精神，根据不同的城市规模，改革户口登记制度，对城市非户籍人口的不合理管理政策要取消，实现社会公共服务均等化。(3)完善居民身份证制度。将流动人口纳入实有人口属地管理，有效整合相关证件功能，统一实行身份证制度，是符合当时社会治理发展趋势的必然之举。4.创新流动人口治理的方式(1)加强基础建设。要加强基层社区流动人口治理，明确机构设置、人员编制、权限治理、经费保障。要整合基层户政、出租房屋和社区服务的治理，并按照合理比例把相关工作资源配置到社区。要推进行之有效的网格化服务治理，把所辖区域分为若干部分，组成管理员小组进行治理，并将任务和责任明确细化到每个管理员。(2)建立信息平台。要对流动人口居住情况作定期调查并形成制度，把握其流动走向;建立全省统一的流动人口租赁房屋综合信息平台，把服务与治理相结合;推广流动人口身份查验系统，及时掌握情况。(3)实现住房保障。要大力推进城中村改造，合理实施村改居;要不断改进和创新出租屋治理模式，加强出租房屋治理，逐渐把流动人口的住房需求纳入城市住房保障体系。(4)打击违法犯罪。一是在全面掌握流动人口基本情况的基础上，对其实施分级分层治理;二是针对流动人口犯罪的特点和规律，实施有力度的针对性打击;三是在基层部门建立专门的矛盾纠纷排查预警机制和解决机制，解决流动人口集中居住区域的相关问题;四是加强对于流动人口合法权益的保护。

作者：安培培 刘炜 单位：山西省社会科学院 社会学所