建设项目征地拆迁中存在的问题及对策研究

【摘要】随着城市化进程的加快和建设用地的增多，对建设项目尤其是大型建设项目征地过程中失地农民问题的研究日显急迫。当前，我国各地在建设项目征地拆迁过程中出现了许多问题，不仅影响工程项目建设，也影响社会的经济发展。所以，为了有效做好征地拆迁工作，本文提出应该从法律法规体系、征地拆迁补偿制度、程序的公正性及政府的主导作用四个方面积极努力，使得征地拆迁工作能够积极服务于项目建设，同时也能保证被征地对象的利益受到切实保护。

【关键词】建设项目；征地拆迁；补偿

伴随着我国经济的高速发展，各地需要不断建设大中型基础设施，然而为实现项目建设而必须进行的征地拆迁工作却一直是项目建设过程中不可避免的现实性难题。无论是新建项目或扩建项目，均需先完成土地征收后再进行建设，所以征地拆迁是基本建设的前沿性工作，它不仅直接影响建设单位的效益和信誉，而且也严重影响被征地者的切身利益和社会的稳定。

随着农村工业化、城市化进程不断加快，大量农村土地被占用，大批的农民私有住房被夷为平地，拆迁量连年上升，由此引发的矛盾也日趋突出，损害农民利益的恶性事件时有发生。征地拆迁直接关系到国家、集体、个人三者的利益，据国家权威部门估算，改革开放以后，通过低价征用农民土地使农民蒙受了约20000亿元的损失。利益分配的巨大失衡，很容易引发失地农民的不满，政府公信力也受到影响。因此，本文对涉及建设项目征地拆迁中所出现的问题及如何解决进行探讨。

1、建设项目征地拆迁过程中存在的问题

1.1 征地拆迁程序及管理不规范

由于土地征用程序不合法，使政府的公正性受到质疑，严重影响基层政府的信誉。以山东一拆迁项目为例，当地多数村名表示，对于征地事项一直不知情，不知道村里要卖地的事情。许多建设项目在土地征用时，从土地的征收到失地农民的补偿标准，决策权大多来自于政府，相关的听证会多数也只是表面文章。我国的《国土资源听证规定》第十九条规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利[1]。

可以发现多数建设项目都不具备完整的征地手续，因此，在征地程序上有选择的进行了回避。比如，无完整合法手续的项目不会按规定召开听证会，也不会预征公告，更无法按法律规定的程序和期限去和张贴征收土地方案公告。反映的一个突出问题就是被征地农民不知道被征地，没见到过相关的法律文件，也没看到张贴的公告或张贴公告不符合规定。这不仅会影响征地拆迁的合法性，还会给征地拆迁后续的工作及建设项目的顺利进行埋下无穷的隐患。

1.2 失地农民利益得不到切实保障

为保证城市发展对土地的需求，大量的农耕土地被征用。其过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地，由此产生了土地补偿和农民安置问题。在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的农民集体所有转变成了永久的国家或开发商所有。《土地管理法》第47条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿， 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍[2]。”以山东一拆迁项目为例，当地村委将安置补偿费600余万元的80%，用于失地农民补偿，人均仅获得6800元的口粮补助。

在建设项目的过程中经常上演暴力拆迁和违法拆迁的恶剧。尽管近年来中央三令五申禁止暴力拆迁和违法拆迁，但暴力拆迁和违法拆迁案件却层出不穷，甚至许多暴力强拆中出现了打死、打伤被拆迁者或者被拆迁者自焚、跳楼等恶性事件。我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第1条明确规定，“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例[3]。”充分凸显了“维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益”的总原则，而非“保障城市建设顺利进行”。

在我国，大部分农民生活依靠的资本仍然是土地，因为我国农民受教育程度相对较低，职业技能能力缺乏，一旦失去土地，也就失去了稳定的生产收入，很难适应城市中激烈的竞争体制，这部分人群很难融入到城市生活中。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第 12 条明确规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。然而，在实际的拆迁过程中，资金来源不足的情况时有发生，而且项目工期的安排往往很紧迫，所以费用的补偿通常不能及时到位[5]。

1.3 征地拆迁成本过高

征地拆迁成本高是我国建设项目中存在的主要问题。以山东某征地拆迁项目为例，该地出让的81.59亩用地，政府卖地收入约1亿元，而土地征收成本共花费了5000多万元，超过征地总收入的50%。在拆迁评估的过程中，对执行人员的监督是造成此问题的根源，在人情、金钱的影响下，执行人员往往无法保证评估的准确及公平性。不仅如此，先强种强建、乱搭乱建的现象在我国征地拆迁的过程中也屡见不鲜。在征地拆迁的过程中，相关部门多以加大征地补偿的方式解决问题，但在此种方式会使更多拆迁户不满足于现状导致拆迁费用的不断上涨，产生如钉子户、断头路等问题，导致原计划的项目功能无法实现，建设单位蒙受较大的损失。

“钉子户”这一独特的社会现象作为一个符号，反映着中国拆迁制度中的缺陷。征地拆迁过程中钉子户出现的原因，多是他们对于拆迁补偿不满，他们的行动也多是以获得更多的经济补偿为目的。钉子户敢于利用各种策略进行利益表达，而他们只是无数拆迁户中的极少数，更多的人是“沉默的大多数”[5]。原因在于，多数拆迁户会选择支持政府的需要，而且由于资源及申诉渠道的匮乏，也使他们丧失了话语权。而有些钉子户却是借机要挟发财，混淆了群众的视听，极大的影响了政府的公信力。

由此可见，当前的利益表达体制、方式、渠道等还存在一定的缺陷，面对群众维权意识的提高，缺乏应有的利益疏导机制和渠道，即使有也处于失效的状态。政府应该利用制度化手段让拆迁户享有平等的利益表达平台。政府应该从制度上规范各利益相关者的利益，让利于民，建立被拆迁户分享开发效益的机制，并为被拆迁户，尤其是弱势群体提供一个公开、公正、公平的争议及裁决的渠道。

2、建设项目征地拆迁问题的成因

2.1 现行的拆迁法律法规与现实状况严重不符

《土地管理法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》是指导我国建设项目征地拆迁工作的主要法律法规。我国现行的《土地管理法》制定实施在1986年6月25日，至今已经将近30年之久，2004年的最后一次修订距今已10年之久，虽然历经数次修订和完善，但总的看来和现实需要仍存在不小的差距。但受立法和执行等多方原因的限制，实践中的具体实施情况也不甚如意，一些地方政府的工作人员以行政特权代替法律、，这些因素都导致了现行法律法规对土地征收行为无法做到有效的监管和遏制。

2.2 当地政府法律意识不足

当地政府作为建设项目征地拆迁的组织者，应该在征地拆迁的过程中承担依法执行的责任。但在实际的征地拆迁执行过程中，行政权往往凌驾于法律之上。政府在拆迁的过程中存在着大量的暴力、野蛮的方式，这些行为在宪法、行政法、民法中都是明令禁止的。当今，我国的法律法规不断完善，这些暴力拆迁的行为会进一步加大拆迁者和当地居民的矛盾，甚至进一步引发大规模的恶性事件，影响社会的和谐与稳定。

2.3 征地拆迁部门责任意识不足

征地拆迁部门在征地拆迁的过程中起到决定性的作用，可谓权责重大。不过近几年来，征地拆迁部门、收受贿赂、挪用征地补偿款的行为层出不穷。在这种情况下，抢种抢建多数能获得补偿，违章建筑也能得到承认，个别征地拆迁部门贪腐人员的腐败行为严重影响了政府的公信力，贪腐者的不劳而获与被拆迁者的理应得到的较大补偿形成较大的反差。这种反差也是导致二者对抗，产生恶性事件的重要原因之一。

3、建设项目征地拆迁问题的解决对策

3.1 进一步完善法律法规体系

目前，我国对于征地拆迁的管理主要基于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》及《国有土地上房屋征收与补偿条例》中对于征地拆迁的相关规定。我们应该以《宪法》为总原则，将近年征地拆迁中存在的实际问题及相关案例进行探讨和研究，将总结出的经验教训和做法以立法的形式纳入到新的政策中，从而不断完善征地拆迁的法律法规体系，规范我国的征地拆迁行为，保障被拆迁者的合法权益。

出台专门的征地拆迁管理法律，以法律的形式明确关系，明晰权责利弊，制定征地拆迁的保障救济措施和机制，一方面是保障失地农民、被拆迁群众的合法权益；保证关系国计民生的重要基础设施和重大民生工程得以顺利实施，以及经济社会快速发展提供了法律保障[6]。

3.2 完善并修正征地拆迁补偿制度

由于征地拆迁过程的复杂和多样性，在总体公平的情况下总会存在被拆迁者生活水平下降等问题，所以应该把不低于被拆迁者原有的生活水平作为根本，完善征地拆迁的补偿制度[7]。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。”这些存在漏洞的法律规定，为政府部门的操作提供了便利。首先，应明确征地拆迁的补偿原则及补偿主体。对被征地拆迁财产的补偿应符合征地拆迁时的市场价格，公民所得征地拆迁补偿数额最起码不低于因征地拆迁而造成的财产损失。在公益性征地拆迁中，补偿的唯一主体应为政府，要改变以开发商为征地拆迁主体的制度设计。其次，扩大征地拆迁补偿范围，明确把握对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益的补偿范围。再次，完善房屋评估机制。要完善征地拆迁财产评估机制，重点是要强调财产评估机构的中立性，不仅在人、财、物上脱离政府管制，以确保评估机构的独立性与公正性，而且要强化房屋评估机构的法律责任，避免其在商业征地拆迁中与征地拆迁人勾结，损害被征地拆迁人的合法财产权益。

3.3 加强征地拆迁中弱势群体财产保护的程序公正

（1）建立严格的审查制度。包括事前审查和事后审查。事前审查要防止有关部门在审查中偷梁换柱、浑水摸鱼，同时在省级政府中设立由社会学者、法律学者等组成的专门委员会，对土地征收项目进行专家审查，只有通过审查的项目才能进入到政府的审批程序中。

（2）完善土地征收的监督程序。2010年修订的《征地土地公告办法》第2条、第7条、第9条、第10条对征地中的政府报告情况都做了明确的规定，村民要求听证的，政府部门必须在法定期限内安排进行，听证制度是为了保障村民在征地过程中能积极的参与，切实维护自己的合法权益。同时要做到决策和执行过程的透明公开，依法保障村民的知情权、陈述权、听证权、参与决策权等权利的有效行使。

（3）完善司法救济程序。从《土地管理法实施条例》和《征收土地公告办法》中能够看出，法律将土地征收补偿费用争议的裁决权赋予了批准征地的人民政府，这样一旦发生征地补偿纠纷事件，法院往往以没有法律规定而拒绝受理，导致村民无法得到有效的法律救济。完善司法救济程序是杜绝的关键环节，在发生征地补偿纠纷时，能够让村民用法律途径来维护自己的合法权益，对的杜绝起到积极的作用。

3.4 政府在征地拆迁工作中发挥主导作用

征地拆迁工作是不能离开政府协调而独立进行的，政府必须坚持公平、公正、公开的原则在征地拆迁工作中发挥主导作用。

（1）加强政策调控力度。成立专门的长设或临时机构负责征地拆迁的管理工作，以地方性法律法规的形式明确征地补偿的程序、标准，并建立动态调节机制，适时调整补偿内容和标准。

（2）强化对征地拆迁工作的监督检查。监察部门应当对征地中、、和损害群众、企业、农村集体经济组织合法权益的行为，追究直接责任人的责任，同时追究相关领导的责任。

（3）明确目标责任制，防止恶性事件发生。各镇（街道）、村、县府有关部门要高度重视征地拆迁补偿安置工作，切实加强组织领导，认真履行职责，将征地拆迁纳入政府效能监察体系的考核范围，进一步落实征地补偿安置责任制，定职定岗定责，严格责任追究，防止恶性事件发生。

（4）加强审计检查力度。将项目建设单位承担的公益性投资和增加的补偿款数额占项目总投资的比例予以明确，杜绝个别基层政府漫天要价，同时防止建设单位任意提高补偿标准。

（5）对要求高额补偿的恶意钉子户，尤其是带有黑社会性质的应予以依法严厉打击。

4、国外征地拆迁情况及其经验借鉴

在澳大利亚，关于土地征用补偿的立法是比较完整的。在进行征地补偿时，除了应有的物质补偿，政府还会考虑到被拆迁者与土地之间的情感而给予被拆迁者精神方面的补偿。而在征地补偿额确定的过程中，有相关专家根据统一的标准进行评估，保证征地拆迁补偿的公平性。

在美国，土地征用的补偿将征用前的市场价格作为标准，不仅会补偿土地现有的价值，还会将土地在未来可预见的价值考虑在内。除此之外，因征地拆迁所导致的相邻土地所有者的相关损失也会给予补偿，充分保障了被拆迁者的利益[8]。

我国应该根据现阶段的基本国情及近年征地拆迁的相关案例，借鉴多数国家和地区的做法，合理制定补偿标准，努力实现征地补偿方式的多样化及全面化。因此，我国需规范征地拆迁的法律程序，在执行的过程中保证公开透明，这样征地拆迁才能得到人民的信赖。

结 语

项目建设与征地拆迁关系密不可分，妥善解决征地拆迁问题，事关重大，意义深远。因此，要做好此项工作，解决其中出现的相关问题，首先要把维护好最广大群众的根本利益作为工作的出发点和基本点，同时从法律法规体系、补偿制度、程序的公正性以及政府的主导作用等多方面入手。这样，征地拆迁过程中存在的矛盾才能得以解决，保证项目建设工作顺利进行。

参考文献

[1] 国土资源听证规定.2004-02-11

[2] 土地管理法.2004-08-30

[3] 国有土地上房屋征收与补偿条例.2011-01-21

[4] 余丽娟.公共事业建设征地拆迁中的问题及对策[J].审计月刊，2010（5）：17-21.

[5] 陈绍君 刘玉珍.城市房屋拆迁中“钉子户”的博弈逻辑―以N市被拆迁户为例.东疆学刊，2011（1） ：100-112

[6] 叶 檀.拆迁补偿天堂与地狱之别[J].国土资源导刊，2013（3）：267-271

[7]任 宏，张埔炽.公共项目征地拆迁中存在的问题及对策研究.工程管理学报，2014（2）：31-35.

[8] 陈和午.土地征用补偿制度的国际比较.调研世界，2004 （6）