社会资本在公共政策活动中的效应与培育

摘要：社会资本理论形成于上世纪90年代，国内外各学科学者从不同角度对其作出了关注与解释。社会资本不仅成为解释社会问题的新方式，更被认为是影响社会发展的重要因素，以“信任、规范以及参与网络”为内核的社会资本理论为我们充分认识与研究政治发展、民主治理与公共政策领域问题提供了一个新的视角。

关键字：社会资本；公共政策；信任；规范；参与网络

中图分类号：D63-31 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）05-0098-04

美国学者帕特南指出社会资本是将民主运转起来的重要因素，因其能够通过合作从而提高社会效率，解决集体活动的困境，这是其他资本所不能比拟的。公共政策活动是政府与社会互动的过程，而丰富的社会资本是其中的基本变量，它有助于公共政策活动的科学化与民主化，尤其公民的公共精神的提升、社会规范完善以及参与网络的发展和成熟为核心的社会资本存量的提升，更是政府与公民合作的基础。因此，从“信任、规范及参与网络”出发来考量社会资本与公共政策活动的内在逻辑关联性，对于公共政策活动具有重要的现实意义。

一、社会资本理论

法国学者布迪厄最早提出“社会资本”的概念，将社会资本界定为实际或者潜在资源的集合。美国社会学者科尔曼则将“社会结构”、“社会关系”等概念融入，扩充了社会资本理论的内涵。而美国社会学者帕特南将社会资本引入公共政策与民主治理领域，他认为“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”认为社会资本的重要影响在于社会生活与政治生活中，能够渗透到社会秩序与政治秩序中去，发挥类似生产力的作用。帕特南提出社会资本是以信任、规范以及参与网络为内核，能够促进人们合作与相互信任，通过人际关系的构筑以及合作关系的产生，将社会成员彼此联系起来，从而形成社会网络。可以说，社会资本是实现社会行动目标的重要资源，为社会成员共同利益的实现提供便利的重要资源。帕特南关于社会资本的界定，进一步拓宽了社会资本的研究领域，获得了较为普遍的认同[1]。

二、社会资本与公共政策的内在逻辑关系

公共政策过程是由政策参与者在政策系统的输入与输出过程中所发生的一系列互动行为构成的。公共政策活动科学化、民主化、法制化的特点，要求在政策活动中协调各方利益，对各方面的利益诉求进行整合，以期实现利益的平衡与和谐。对于公共政策活动来说，社会资本反映了社会成员的信任、参与以及合作程度的高低，社会资本不仅把价值判断和文化纳入了经济学的分析框架之中，而且还把微观层次的个人选择与宏观层次的集体和社会选择结合起来，为我们研究公共政策过程提供了一个崭新的理论工具[2]24-28。

（一）社会信任在公共政策活动中的效应

信任是一种重要社会资源，是一种社会粘合剂，可以保证社会主体做出符合制度规范的行为，从而使社会或者组织运转更为高效。从某种程度上讲，社会资本是从社会信任中逐步衍生出来的，是提升社会凝聚力的重要资源。对于公共政策活动而言，社会信任对政策制定、政策执行等活动有着重要的影响。政府合法性的基础取决于公民对政府的信任，对政府活动的认可，所以说一个政府要具备合法性，公民的认可与信任度极为重要。在公共政策活动中，只有当政府以公众利益为出发点，公务员廉洁奉公，制定并执行符合最广大人民利益的公共政策时，政府活动才会受到公众的支持与信任，政策获得公众的认可，政府的公信力得以提升，进而保证政府的合法性，巩固了政府与公民间的良性信任关系。由此可见信任关系着公共政策活动的成败，在国家政治生活中发挥重要作用。

（二）社会规范在公共政策活动中的效应

以信任和互惠为内核的社会规范为法律的遵守和执行提供了良好的价值支撑，社会规范能够约束个人行为，促进社会合作，降低交易费用，实现公众间的沟通、理解与认同，保证社会秩序的稳定与和谐。公共政策活动互动不仅涉及制度或机制方面的，也对社会规范也提出了直接的诉求，公共政策能够被顺利、高效地执行到位，必须依赖于一定的社会规范。共识性的社会规范是公共政策活动的根基。社会规范促使公众产生理性的自觉意识，一方面它可以促进政策执行主体形成为民负责的公共精神，公正而有高效的执行公共政策，自觉地遵守法律和纪律，另一方面，它可以促进公民积极参与政策制定、执行、监督以及评估，有利于增强公共政策活动的科学性与民主性。

（三）参与网络在公共政策活动中的效应

公民参与网络是开放的，培育以互惠和信任为核心的规范，任何组织成员都可以自由地跨组织、跨地区、跨文化地加入其他组织，促进社会成员之间相互理解与宽容，有利于协调和合作，可以解决集体行动的困境，提升了社会资本的存量。所以公民参与网络不仅是社会资本的载体，也是公共政策活动运行的基础，它改变了以往垂直的自上而下的运行模式，一方面，在政策制定的过程中需要来自于公民以及社会团体的参与，以了解社会需求，良性而发达的参与网络可以保证政策主体与客体之间信息的沟通，在这个过程中公民通过反映社会公共问题或者社会舆论的形式来积极参与公共政策的制定，而政府最大程度占有决策信息，从而改进决策质量，保障公共政策科学化与民主化；另一方面，在政策执行过程，发达参与网络不仅能够将高效的决策信息传达到各个执行层面，从而促进政策落实，而且可以有助于政策执行信息的反馈与再决策，保障政策执行不出现偏差。总而言之，公共政策活动仅仅依靠垂直的关系网络是无法保障政策的科学化与民主化，而横向的参与网络有利于解决社会的集体行动的困境，弥补垂直关系的缺陷，使得公民认同和信任公共政策，形成多元参与的合作机制，有利于实现公共政策目标——公共利益最大化[3]。

三、当前我国社会资本缺失对公共政策过程的制约

当前中国正处于社会转型期，社会资本发育的条件目前很不成熟，多元并存、分布不均、发育不良，以“ 信任、规范以及参与网络”为内核的社会资本在我国普遍缺失，并最终制约了我国政府公共政策目标的实现。

（一）政府信任危机对公共政策的制约

美国学者帕特南认为社会信任是社会资本必不可少的组成部分，社会中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的阻碍，在一个缺乏信任的社会，人们之间交易成本就会加大，社会生活也就变得低效。处于社会转型期的中国，政府主导而公民被动服从的局面依然长期存在，“官本位”的管理理念仍然盛行，传统的公共管理模式导致了政府与公民之间信任度降低。一方面，政策执行乏力。行政行为不规范，随意性大，在实际政策推行中，执法不严、滥用权力、执法犯法、暗箱操作的情况经常出现，政策执行的乏力不仅降低公共政策效应，而且损害政府在人民群众中的形象，造成政府与公民之间的不信任。另一方面，公共政策缺乏稳定性。政府政策制定易变，缺乏规范，难以保持连续性，这样不仅对今后的工作造成潜在伤害，而且让公众对政策缺乏信心，影响政府的公信力。

（二）社会规范缺失对公共政策活动的制约

市场经济的完善，公民社会的逐渐成熟，增强了公民的自主意识、民主意识，导致公众对政府的期望值不断提升，然而传统的行政规范却极大影响着政府的服务能力：“全能型政府”思想造成公民和组织的自立和自主意识淡漠；“人治思想”造成政府内部重人治轻法治、法治理念植入艰难，机构设置和政府行为存在制度化、规范化缺失；政府行政习惯于“暗箱操作”，政府公务活动透明度较低，社会对于政府决策不能置喙，公众更不可能参与；公务员考核不科学，形式主义严重，政府无法有效满足个人利益表达和解决各种社会问题。伴随着社会市场化而来的金钱崇拜，掌握着社会资源配置的行政领域，造成规范缺失而形成空隙的漏洞：工作作风不实，官员形式主义、盛行，加之、人治色彩浓厚，各种行政失范现象的大量存在，对整个社会的道德风尚产生了极其恶劣的影响。

（三）参与网络发育不良对公共政策活动的制约

处于转型期的中国，公民社会发展缓慢，公民参与网络不成熟。其一，公民参与成本过高。受生计所迫，公民大多没有足够精力去关注政府行为及其服务，同时由于信息不对称的存在，公民必须花费一定的成本从大量相关信息中去甄选那些与自己利益相关的信息，然而公众的意见常常得不到重视，严重挫伤了公众参与的积极性。其二，公民权利意识薄弱，参与能力有限。现阶段，我国仍有部分公民没有意识到自己的政治权利，传统思想抑制了公众的参与意识，普遍存在搭便车心态，喜欢坐享其成，这必然导致公民参与缺乏动力；此外由于公民文化水平的参差不齐，对公民权利与义务缺乏了解，缺乏公民独立自主意识，导致公民参与冷漠、公民参与低效。其三，第三部门发展滞后。第三部门作为公民社会的载体，还没有完成好成为有效沟通政府和公民的纽带的功能，近年来虽然数量上有所增加，但其自身发展能力不强，公信力不强，同时和政府界限不明确，独立性较差，官办色彩明显，无法很好承担信息交换器、缓冲器和平衡器的角色。因此，帕特南所言的“公民参与的网络”这种社会资本的存量在我国当今社会明显不足[4]。

四、完善公共政策的社会资本路径

（一）提升政府公信力

政府公信力是政府履行自身职责的表现，也是公众对政府履行职责的评价，代表着公众对政府的信任程度。它是责任政府的重要体现，也是政府与公民合作的重要基础。

第一，保障公共政策活动的科学化与民主化。首先，一切公共政策制定必须本着公平、公正、公开、透明的原则，以公众利益为出发点，充分论证，反复求证，加强决策民主监督，人大与政协要积极履行民主监督的职能，引入公民参与，自觉接受公众监督，保障决策的民主化，同时加入专家以及智库的支持，保障决策的科学性，形成政府、人大、政协、公民以及专家的多元化公共政策决策机制；其次，要建立规范决策程序的法律法规，规制决策行为，严格决策责任的追究机制，从而最大程度降低政策制定的随意性；最后，要进一步完善政策执行机制，防范“上有政策，下有对策”，加强监督，尝试执行机构专职化，从而提高政策执行力，保障公共政策的效力。

第二，健全政府信用制度。逐级建立政府信用考评机制，对于政府部门的信用考评，按照上级考核下级，本级政府负责所属单位的考评模式，提升政府部门对公信力的敏感度。对于公务员的信用考评则由所在单位负责，将公务员的信用考评作为其年度考核参考依据，成为其职位晋升的考量因素；要建立政府失信报告机制以及追究机制，强化政府部门的信用意识，规范其行政行为；此外尝试建立“政府部门信用法”，用法律条款来保障政府对信用的尊重，具体来讲包括建立政府信用评估制度，如政府信用征集、政府信用信息管理、政府信用信息审查申请、政府信用评级、政府信用信息等制度；建立政府信用责任约束制度，明确政府应负的法律责任、行政责任、道德责任等等；建立政府信用监督制度，以法律形式规定自我监督、权力监督、司法监督、社会监督在政府信用制度中的地位；还要建立政府失信赔偿制度，用法律来保障政府违法行为对行政相对人造成的损害能得到赔偿。

（二）重视公务人员的伦理教育

公务员伦理与社会规范有密切关系，伦理规范的培育有助于公务员在政策活动中，树立责任意识、服务意识、效率意识以及法制意识，真正做到执政为民，勤政为民。

第一，更新行政理念。树立服务理念、责任理念、高效理念以及法治理念，公务员必须明确公共事务的目的在于实现公众利益的最大化，必须全心全意为人民服务，改变人治观念，依法办事，执法必严，违法必究。强化效率理念，塑造“低价高效”的政府形象。明确自身应承担的法律、政治、以及道德责任，敢于对自己的一切行为负责，积极回应公众的需要与要求。

第二，重视官德建设。所谓官德就是领导干部在行使权力的过程中所表现出来的为官理论、为官信念及其行为准则和规范，说到底就是领导干部的职业精神和道德操守。“为民、务实、清廉”是官德教育的根本，总书记提出的“八荣八耻”，实际是为各级官员们的言行设定了一条不能逾越的道德底线，是新时期官员应遵守的官德。正所谓官德不修，为官当羞，要使官员真正有官德，光靠教育和自律这类软约束也许还不足以解决问题，官员由于所面临的诱惑太多，所以需要更多的是外在的他律。仿效美国的《政府工作人员道德准则》、《美国政府行为道德法》，通过立法形式，使与“官德”有关的重要的道德要求规范化、法制化，有效限定领导者的行动范围，将“官德”由自律和软约束变为他律和硬约束；尝试建立“道德委员会”，建立有效的道德奖惩机制，使得官员的道德能够被量化，把这种量化了的道德行为与他们自身最为关心的事情挂钩，如官员的推荐、提拔、降职、奖励和待遇等，构建起有效的考核机制、举报机制、调查机制、舆论监督机制、行政机关之间的制衡机制以及官员的罢免机制、降职机制和司法惩处机制，确立长久性、持续性的激励途径和激励方式，使有德者得到物质上、精神上、社会声誉上的肯定，特别是要确保那些模范实践官德规范的官员得到提拔和重用，这样的抑恶扬善机制才能促使官德向更好的方向发展。“民无德不立，政无德不威”，只有官员在“立德”方面为世垂范，才能真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”[5]。

（三）完善参与网络，实现政民互动

美国学者帕特南关于社会资本提出的一个重要理念是公民参与网络是社会资本产生的重要载体，它有利于社会的有序发展，也为政府与公民的互动合作提供了平台。

第一，大力发展第三部门。第三部门是社会资本的重要载体，也是政府与群众沟通的媒介，它可以提供更好、更有效的公共服务，有效地降低公民参与的成本。不仅可以广泛了解民意，吸收民意，有效地减少公民在利益表达过程中信息的损失，使个人行为受到约束，避免非理发生，从而保证公民参与的有序性，而且可以通过教育与培训提升公众的公民理念，承担社会责任。因此第三部门可以成为聚集、表达、传输民意的重要载体，能够把分散的个体整合起来，以组织的形式参与公共政策活动，提高了政策参与的影响力。但是我国的第三部门虽然自改革开放以来在数量上已初具规模，但仍存在政社不分、经费不足、能力不足和法制滞后等问题。首先，政府应该在税收、工资、福利等方面制定优惠政策，同时制定相关法律，为第三部门发展创造良好条件。其次，完善管理第三部门的立法和制度建设，将第三部门纳入法制轨道，提高民众对第三部门的信任度，完善第三部门参与政策执行的制度安排，满足其发展的合法和合理要求。最后，加强第三部门的能力建设，提升其自身生存能力，鼓励内部进行良性的竞争，提升自己的政策执行参与能力[2]25-26。

第二，促进公民有序参与。公民参与是现代民主政治的一种具体体现，公民参与能促进公民意识的觉醒，提升公民的公共责任感，保证民主政治的发展。公民参与不仅可以丰富和充实公共管理的内容，强化政治体系的代表性和回应性，增强政府的合法性和透明性，还可以保证政府决策科学化、民主化，促进了政策的执行实施，弥补政府失灵，从而提升公共服务的品质，推进和保证公共利益的实现。

要实现公民有序参与，首先，政府必须为公民参与提供多种参与途径。改变单一化的公民参与途径，在有序的前提下，扩大公民参与的途径。进一步完善传统的公民接待制度、制度、听证制度和选举制度，不断拓展诸如听证会、官员上网、公民参与立法等新形式诉求表达机制。其次，政府为有序的公民参与营造良好的政治文化。以社区、学校为主体，以大众传媒为媒介，对公众进行公民文化教育，使广大群众了解政府活动，增强对政治体系的信任感，培养公民参与所需要的素质与技能，从而具备相关政治知识和技能，使公民对参政议政的理解由朦胧走向自觉，以此提高公民的参与意识和主体意识，增强公民参与的有效性和有序性。最后，健全和完善公民参与的制度。不仅要完善原有的各项制度，保证其顺利高效的实施，而且要进行制度创新，探索与制定促进公民有序参与的新的制度与法律，弥补法律与制度上的空白，比如着手制定《新闻法》、《政府行政程序法》等，为公民参与提供切实有效的保证[6]。

实践证明，凡是社会资本越充足丰富，政策就越容易得到有效和充分的执行，从而保证公共政策活动的科学化与民主化，公共问题就比较容易得到解决，进一步促进社会资本存量的提升，社会和经济也会更加有序、和谐的发展。

参考文献：

[1]罗伯特·帕特南.使民主运转起来[M].南昌：江西人民出版社，2001：215.

[2]郭台辉.社会资本：公共政策过程的变量[J].理论与改革，2004（3）.

[3]李惠斌，杨雪冬.社会资本与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2000：158-159.

[4]孙永怡.我国公民参与公共政策过程的十大困境[J].中国行政管理，2006（1）：43-45.

[5]林育明.官德在公共资源配置中的作用[J].中共福建省委党校学报，2004（1）：20-23.

[6]杨 志.我国公民参与公共政策的现状及其路径选择[J].理论学刊，2006（7）：90-92.