服务型政府视域下的社会资本培育

内容摘要：形成于上世纪八九十年代的社会资本理论是许多学科关注的热门概念和分析范式。本文通过对“社会资本”这一概念进行解析，从信用、规范以及参与网络角度分析了服务型政府对社会资本培育的积极意义，在此基础上，进一步探讨如何在服务型政府背景下进行我国社会资本的培育。

关键词：服务型政府 社会资本 培育

社会资本理论

社会资本形成于20世纪八九十年代，国外许多学者都试图从各自的领域和研究对象出发对其做出明确的界定：法国学者布迪厄最早提出“社会资本”概念，他将社会资本界定为“实体资源”与“潜在资源”的总和。1988年，科尔曼将“社会结构”、“社会关系”、“信任”、“规范”等概念融入，扩大了社会资本理论建构。1993年，帕特南开始运用社会资本的概念，探讨市民社会与民主行政运作的关系，将社会资本界定为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率。他关于社会资本的界定促进了关于公民参与、公共精神以及集体行动方面的研究，丰富了社会资本的研究领域，并使社会资本概念开始进入主流政治话语体系。

服务型政府理论

张康之教授在1998年第一次明确提出并阐述了“服务行政模式”，并于2000年第一次提出了“服务型政府”的概念，“服务型的政府也就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务，服务是一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨”。

服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，通过与社会的互动合作，承担为公民服务的责任的政府。服务型政府强调“公民本位”，是政府与社会关系模式的重新构造，将原来的政府单中心治理结构变为政府、社会、市场的多中心互动的服务架构体系，是对过去政府本位的“管制型政府”的革命（刘熙瑞，2002）。

服务型政府在社会资本培育中的积极作用

（一）服务型政府有利于提升社会信任度

服务型政府是民本性的政府，追求公共利益的最大化，把实现社会公共利益最大化作为行使公共权力的根本目的。当政府为了最大化公共利益而行动时，公共政策制定以满足最广大人民根本利益为出发点，公务人员廉洁奉公，一心为民，那么政府所推动的改革工作得到公众的信任和支持，公民对政府的信任度就会增强，政府获得了公信力，保证了政府的合法性，形成政府与公众之间的良好合作，从而产生相互信任的良性循环；同时，服务型政府是法治政府，依法行政是政府的显著特征。法治可以限制行政权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制，保证了依法行政，获得公众的认可和支持，政府颁布的法律可以构筑社会信任，通过对信任的规范保证社会的基本公正和有序：来自法律惩戒的威慑可以提高政府信用，降低交易双方的交易成本，减少群体利己主义、机会主义行为，维系人际交往的信任模式，遏制社会失信行为，保障社会秩序和社会稳定，从而改善整个信任水平，最大限度促进“信任”这一社会资本的增长。

（二）服务型政府保障社会规范发挥作用

服务型政府是依法服务、规范服务的法治型政府。法治政府是崇尚法律的政府，政府由法律规制并服从法律，国家行政机关的各个方面和各个环节要在法制的规范和约束状态下进行。法治机制通过对权利、权力、义务、责任和程序这些规范要素的合理安排，形成调整社会关系的法律体系。法律是与社会规范密切相连，社会规范作为一种非正式规则，一种软约束，虽然可以在没有法治的情况下发挥效力，但其发挥作用的效力往往不充分、不可靠，无法有效的约束国家与社会、政府与市场、国家与个体之间非理，而法治政府可以创造良好的法制环境，形成治理理念和民主观念的制度、法律、政策等正式的规则，为社会规范构筑坚实后盾。法律对于人们行为的引导与规范是法律的重要功能，它是一种外在化的强制行为规则，为社会提供一种规范性的向度，由法律保证的社会规范更具有控制力，社会规范的判定和强制实行在很大程度上都依赖于法律，通过法律来约束和制约社会公众和公务人员的行为，以强制力和硬约束保证他们遵守社会规范，以法律的惩戒功能来打击恶意违反或严重违规范的行为，从而保证社会规范的控制力。可见服务型政府对于社会规范形成起到催生和保证作用，并使其产生良性循环。

（三） 服务型政府有利于构建参与网络

服务型政府是为人民服务的民主政府。它是一个为民服务的政府，让民做主和公民控制政府的民主政府，它以维护人民的利益为根本，明确公民的主体地位，变“为民作主”为“让民作主”，所以公民参与是民主政府的逻辑起点和核心内容。服务型政府以公众需求为导向，保障公民的基本权利，包括公民基本人身权利、参政议政权利尤其是知情权，这不但加强了公民意识和公民精神，而且也为公民参与提供了法理基础；行政人员以民为本，认识到公民在政策制定中的主体地位，真正把吸收公民参与看成一种责任和义务，增进公众与政府的良性互动，只有将公众纳入服务型政府的治理模式中，提高了公民参与的有序性，才能彰显其服务性本质。

服务型政府是合作的政府，有限的政府，主张“有所为、有所不为”，奉行“最能服务于公民的政府才是好政府”。服务型政府的治理结构，必然需要在传统的垂直的组织结构外，出现以平等和宽容为特点的横向组织结构，倡导国家与公民社会的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作，在政府、市场和社会组成的各种民间组织共同构成了社会的治理体系。所以服务型政府必然与发达、活跃、高质量的民间组织相联系的，将大量社会管理的职能移交给第三部门。这是政府职能转变的大趋势，而第三部门的发展是实现这一转变的必不可少的条件；服务型政府模式所倡导的公民至上和服务行政中的公民参与有利于催生第三部门的成长，第三部门作为公民社会的载体，可以归纳和集中公民利益，可以成为有效沟通政府和公民的纽带；服务型政府由“管制”向“服务”转变，必然需要引入第三部门，来解决市场失灵和政府失效的不足。