失地农民权益保障研究

中图分类号:F301 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2010)06-177-02

摘 要 伴随着我国城市化进程的加速,失地农民的安置问题成为社会关注的焦点问题,文中通过分析“南海模式”“芜湖模式”“嘉兴模式”等三种失地农民安置保障方法,提出了失地农民保障体系的新探索,着重强调社会保障基金筹集、运营和监管等方面应该注意的问题,从而有效的维护失地农民的相关权益。

关键词 失地农民 权益受损 保障模式

一、失地农民的相关界定

失地农民是指在城市化、工业化进程中,由于非农建设需要(农民住宅用地除外)国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。从法学角度而言,失地农民是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、就业机会的权利、基本生活保障的权利,以及与土地相关的一系列相关权利的一类特殊法律主体。

从社会分工的一般规律来看,只有生产力发展到一定水平,农民自愿离开农业转向其他产业时才会产生产业结构的变化,但我国目前的农民失地绝大多数不是生产力充分发展基础上的一种自发选择,而是在生产力还没有发展到相当水平时伴随城市化而导致的农民从农业中的被动退出。

失地农民利益受损一般是指与失去土地前相比,农民在财产、收入、就业、社保等与切身直接相关的利益。农民一旦失去土地,丧失的不仅仅是土地权利,农民的生存权、经济权、就业权、社会保障权以及政治、文化、受教育权等方面的权利利益,均会受到不同程度的影响。而失地农民权益受损是指失地农民应该享受的权利和应该获取的利益未得到充分的尊重和保障,包括经济权利的渐进式缺失(包括农地流转中的权利缺失和农地非农化的权利缺失)、政治权利的剥夺性丧失和社会权利的弱化性消失等各个方面,包括附着在土地上的一切权益损失,是一种全方位、综合性的权益受损。

二、失地农民安置保障典型模式分析

我国幅员辽阔,各地的社会经济发展水平不一,各地根据城市化发展的情况,因地制宜,制定了适合地方情况失地农民安置保障办法,目前对失地农民比较成功的安置模式主要有“南海保留产权型模式”“芜湖集中开发型模式”“嘉兴土地换保障型模式”等。

1.南海模式

“南海模式”是将辖区农民的土地集中起来,划分为农业保护区、工业开发区和群众商住区三部分。在划分的基础上实施统一规划和经营,同时将集体土地和农民承包土地经营权折价入股,在农民的土地上兴办企业。农民参与按股分红,农地转成非农地的级差收益按照比例在集体和农民之间分成。企业租用土地的租金须一次预付一年,作为对征地农户的土地补偿费。目前除南海外,浙江温州、广东顺德和东莞、江苏苏州和昆山等民营企业和外资发达地区,集体土地出租现象较为普遍。

这种模式的优点在于承认农户对土地的收益权,同时也承认农户对农地转化为非农用地受益的分配权。这种在不改变土地所有权性质的前提下,将集体土地进行统一规划,然后统一以土地或厂房出租给企业使用,避免了国家垄断农地非农化的格局,为农民利用自己的土地推进工业化留下了较大空间。其缺点在于该模式中存在很多与现行法律不相符的地方,集体组织出租非农建设用地不受法律保护。另外股权管理和分配权仅仅限于本社区范围以内,股份缺乏流动性和灵活性。

2.芜湖模式

安徽芜湖市第一个经过国土资源部批准,并在其领导下进行集体建设用地流转试点乡镇成立建设发展投资有限公司作为村集体土地的假设使用方,按照有关程序取得村集体土地的使用权,然后再由土地建设开发公司代表村集体与真正的土地使用方进行谈判和协商,决定土地价格和土地的使用、抵押、转让等事宜,使用期满,土地所有权并不发生转移;仍旧归农民所有,只需符合土地利用总体规划、城镇建设规划。其优点是土地试用期满土地仍归农户所有,保证了土地使用权和所有权不发生转移;缺点是有时土地转让并不能完全代表农民利益,甚至出现了政府与民争利的现象。

3.嘉兴模式

“嘉兴模式”是针对传统的征地过程中存在的补偿标准偏低、征地范围广、农民缺少保障的特点而提出的,也叫做“土地换社保”模式。征地模式可简单归结为“三统一”“一分别”。“三统一”是指“政府实施统一征地、统一补偿、统一实行农转非和养老保险”;“一分别”是指根据不同年龄段的失地农民实行分别安置。1998年,嘉兴市政府出台《嘉兴市土地征用人员分流办法》,将需要安置的农业人口养老、就业、医疗纳入城镇居民社保体系。这一办法,已被很多地方效仿。“以土地换保障”是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保险制度。这种征地模式的基本内容是,政府按照法律规定的程序和批准权限,将农村集体所有地征为国有土地后,依法给予失地农民和农村集体经济组织合理补偿,建立失地农民基本生活保障资金,专项用于失地农民的基本生活保障。这种征地模式,可以较好地弥补货币补偿和实物补偿的缺陷。

三、失地农民社会保障体系新探索

对于现阶段来说,建立完善农村社会保障制度,提供农村社会保障水平,尤其是针对失地农民的社会保障制度更具有现实意义。而设立失地农民社会保障基金,保持可靠的社会保障基金来源是失地农民社会保障制度稳健和持续运行的重要保证。中国目前是发展中国家,经济发展水平比较低,农民的收入水平普遍较低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,因此要使失地农民获得有效的社会保障必须改变一次性货币安置为主的做法,建立失地农民社会保障基金。该基金不仅用于现在和以后被征用土地的农民,对以前被征用地土地的农民也要惠及。

1.社会保障资金筹集

在基金的筹集方面,可借鉴城市社会保障基金的筹集方式,由政府、集体、失地农民个人三方共同出资、合理分担。农民集体土地被征收,国家必须保护集体土地所有者的合法权益,主要体现在依法对被征地者进行补偿和对农业人口进行安置。政府出资的部分,一是政府按一定比例进行财政拨款;二是政府从土地出让金净收益中按一定比例注入失地农民社会保障资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米不少于某一数额的标准提取资金。集体也应该承担一部分,当失地农民被动从土地上转移出来时,农民在农村集体经济组织中的权益也应随之转移,即将集体的积累资金或土地补偿费按照一定的标准,支付给提供失地农民社会保障的管理机关。

2.社会保障基金的运营

失地农民社会保障体系设计必须考虑基金的投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。社保基金的运营可以实行市场化运作模式,应实现投资方式多样化,包括适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,在确保安全性的前提下,充分体现基金的收益性。我国政府可以借鉴大多数发达国家的做法,探索将失地农民社会保障基金交给实力和信誉良好的商业保险公司和银行等金融机构经营,从而避免政府部门自身的运作效率不高,而且可能会出现的腐败问题,同时免于政府部门管理的基金被迫购买政府债券或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款,从而使风险过分集中。

3.社会保障基金的监管

在社会保障基金的监管方面,可以按属地原则建立和管理基金。一是基金实现经办机构专门管理。经办机构应具有确认的法律资格和专业管理的法律地位,即具有独立人格的事业单位法人,这一专门从事失地农民社会保障基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用。这样社会保障基金由专门的机构管理,资金不以现金形式经收益人之手,而是将筹集到的基金转入所在地银行,设立基金专户,实习专项存储。保证社会保障基金不受其他政府机构的管理和干涉,更不能以任何形式挪作他用。还可以把养老保险基金交给实力和信誉不错的商业保险公司托管,实现基金的投资回报率,并负责建立以每个村民为所有制的个人账户。二是需要尽快建立健全基金管理的法律法规体系,依法监管。

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