失地农民“土地换保障”政策研究

摘要:随着我国城市化进程的加快,出现了越来越多的失地农民。为了较好的解决失地农民养老保障问题,许多地区推出 “土地换保障” 政策,本文对“土地换保障”政策进行了全面的分析,认为这种政策在解决失地农民养老问题等方面取得了一定成效,可是这种政策仍然存在许多缺点,包括缺乏公平合理性,实施的限制性以及制度的延续性等。因此要想切实保障失地农民的生活,单靠某一种模式或制度并不能持久,问题的解决需要多方面协调配合。

Abstract: Along with our country urbanization advancement's quickening, appeared more and more has lost the farmer. For the good solution loses the farmer to care for the aged the safeguard question, many areas promoted “the land to trade the safeguard” the policy, this article are right “the land to trade the safeguard” the policy to carry on the comprehensive analysis, thought that this kind of policy lost the farmer in the solution to care for the aged aspects and so on question to make certain progress, but this kind of policy still had many shortcomings, including lacked the fair rationality, the implementation restrictive as well as the system continuous and so on. Therefore if wants to safeguard earnestly loses farmer's life, depends on some kind of pattern or the system only cannot be lasting, the question solution needs various sychromesh.

关键词:失地农民 养老保障制度 土地换保障

key word: Loses the farmer to care for the aged the system of safeguards land to trade safeguards

一、失地农民现状

目前我国失地农民人口已经超过四千万人,且以年增三百多万人的速度增长,容易成为新的贫困人口。12008年7月出席全国政协常委会的全国政协委员陆仁达指出,在中国,每征用一亩地,将使1.4个农民失去土地。估计到2030年中国失地农民将达1.1亿人,其中五千万人以上处于失地又失业的状态,陷入种田无地,就业无岗,低保无份的困境,这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。2同时农村中老年人绝对数量多,老龄化程度高。据预测,农村人口老龄化程度高于城镇的现象将一直持续到2040年。由此可见,农村的养老问题本身就存在着巨大的风险,而失地农民作为其中又一特殊群体,其养老问题就面临着更多制度上和现实状况的制约。

二、“土地换保障”政策存在的问题

我国大部分地区对于失地农民的补偿机制采用的都是一次性发放土地征用费、发放养老补助金等许多保障方式,然而这些保障方式的缺点是显而易见的,例如补偿标准较低,缺乏规范性,养老保障意识差等。因此许多地区推出了一种可以探寻的方式,即“土地换保障”,它是指从土地征用款中确定一定数额建立失地农民的基本养老保障制度,这是实现土地保障向社会保障转变的重要机制。作为一种大胆的尝试,“土地换保障”的制度设计确实在一定程度上能够起到缓解矛盾和解决失地农民生存困境的作用,有力地缓解当地政府一次性支付安置费、土地补偿费的资金压力。同时将促进农村社会保障体系的建设。但是无法否认的是作为一种新的理论和政策,它也确实存在着较大的问题。

首先,保障水平较低,不能确保失地农民的权益。对于现在采取“土地换保障”做法的地区来说,首先要确定好土地的置换标准,即要达到一定的保障水平。而这种标准一般应有两个,一是失地农民从社会保障中获取的收益应至少同农地的经济产出水平相当,这是置换土地应当达到的最低标准。二是失地农民从社保中得到的收益高于农地的经济产出水平,这是符合我国社会逐步进入工业反哺农业阶段的发展趋势。但是在实际的运行中置换土地的标准往往被忽略,失地农民权益不同程度地受到侵犯。根据一些调查数据显示,大部分实施了土地换保障的地区保障水平都较低。

其次,政策衔接问题。政策衔接涉及两个层面:一是养老保障制度本身的衔接问题。缺乏统一的养老保障制度,城乡之间,以及不同人员之间都各自拥有自己的制度。二是失地农民安置政策的衔接问题。从一开始的招工到定期定额的发放基本生活费,再到一次性货币补偿,直至考虑养老保险,安置工作才算是进入了一个新阶段。招工的失地农民可以进入城镇,转换身份。但是领取生活费的或者一次性补偿的失地农民就将面对严重的问题,一旦无法寻找到适当的工作,并且无法维持生活,政府是否应该保障他们的基本生活,这将给安置工作带来了更大的挑战。

再次,失地农民就业机制不成熟。虽然政府出台了一系列关于失地农民的就业措施,包括技能培训、岗位安置等,但是在实际中由于失地农民年龄偏大,缺乏就业经验,与市场缺乏沟通与了解,导致就业情况不容乐观。

最后,补偿权益主体不清,容易引起争论。在我国现有土地政策中,土地一直是作为集体所有,因此集体中的每个成员既是土地所有者又不是所有者,这就存在了分配上的矛盾。当失地农民通过土地所有权获得养老保障和一定的货币补偿时,对于失地农民来说自然是受益者,那么作为集体或者是集体中的其他成员必将受到利益上的损失。

三、“土地换保障”政策实施建议

这种已经在部分地区实施的政策,已然出现了一些困难和问题,但是并不能因此就全面否认这种政策,我们需要的是更多的完善,同时要建立全面协调的综合系统,补充“土地换保障”政策本身的不足。

(一)政策的慎重推行

“土地换保障”政策应慎重推行,不宜大范围推广。首先,政府在回购农民自愿退出的土地时,应该以平等市场主体的身份,让农民可以自主发言,同时充分考虑农民的自身利益。其次,必须是在经济比较发达的地区。“土地换保障”政策关键的一点就在于能够有充分的资金来保障失地农民的养老问题,即政府有能力兑现对农民的补偿承诺和社会保障补贴,有较高的资金风险承担能力。只有在这个基础上,“土地换保障”政策才有实践的意义。对于经济较为落后的地区,应理性对待“土地换保障”政策,不宜盲目实行。

(二)分享增值收益,提高保障水平

分享增值收益,确保失地农民的利益和保障水平。在现有的“土地换保障”政策下,失地农民虽然能够按月领取养老金,但养老金的标准一般低于城镇职工养老保险的标准,退休后领取的养老保险金为100～400元/月。3要想使失地农民拥有较高的保障水平,同时与其他人一样共享社会发展成果,就必须建立农民能够分享土地增值收益的机制。例如在征地时,给农村集体留下部分土地作为发展用地。农村集体可以根据自身的实力和环境状况选择一定形式的经济活动,从而获得长久的发展和持久的收益,为农民提供保障和带动农民的发展。

除了以上的几点外,还要加强法制建设,为制度实施确立法制保障。政府有责任保障弱势群体的基本生活,应尽力筹措可以惠及失地农民的养老保障基金。不仅仅是被征地单位的征地补偿费,还应包括更多的政府土地出让金收益提成,政府财政每年专项列支等,以此促进制度的实施和发展。同时,传统的家庭养老保障方式在我国的保障体系中一直扮演着重要的角色,是社会养老的有益补充。任何养老的方式都无法替代这种饱含浓浓亲情的保障方式,尽管受到了人口老龄化,家庭小型化的冲击,但其影响力仍然是不可忽视的。当然,即便需要不断的完善,“土地换保障”制度还是存在着一些无法掩盖的缺点。因此,对于这种政策的研究将不断深化,并期望这种研究能带来更多积极效应。

参考文献:

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[2] 石秀和.中国农村社会保障研究[M].北京:人民出版社,2006

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[5] 刘书鹤.农村社会保障的若干问题[J].人口研究,2001(5)

[6] 张时飞,唐钧.着力解决失地农民生机的可持性[J].中国劳动保障,2005(8)

[7] 张发恒.城市化背景下失地农民养老问题探讨[J].安徽学农通报,2007(7)

注释:

【1】搜狐网网站:www.省略

【2】 中国计划生育协会省级协会会长座谈会.2008

【3】 同1