浅谈政府财政投资性支出

摘要：基础设施建设具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的特征，这些特征决定了基础产业仅靠自身的积累来发展，远远适应不了国民经济发展的需要。实际上，发展中国家的财政，除具有一般弥补“市场失灵”的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。在新的形势下，国家财政必须进一步提高对农村、农业和农民问题重要性的认识，并根据农村和农业工作的中心任务的要求，进一步明确财政支农支出的范围，突出重点。将财政的支农支出集中于那些“外部效应”较强的“市场失灵”的领域。

关键词：财政投资；基础设施；农业

中图分类号：F810.45 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2012）01-0-01

社会主义市场经济体制下，政府投资的宏观调控主要体现在两个方面：第一，直接调节自身的规模，间接调节非政府部门投资规模，使两者加起来的总量与国民经济稳定增长所要求的投资总量相吻合；第二，调节自身的结构，纠正非政府部门投资结构的偏差，使全社会的投资结构符合国家产业政策的要求。政府财政投资的标准主要是资本―产出比率最小化、资本―劳动力比率最大化和就业创造三个标准。我国政府投资在社会总投资中比重的下降和财政支出占GDP比重的下降是一致的。今后随着治理整顿和分配格局的重新调整，适度提高政府(主要是中央政府)投资在社会总投资中的比重，是完全必要的。由于企业的微观利益所限，企业投资不可能顾及非经济的社会效益。如果一个经济社会完全依靠非政府部门投资，投资结构是很难优化的。由于政府在国民经济中居于特殊地位，可以从事社会效益好而经济效益一般的投资，即应当将自己的投资集中于社会基础设施以及农业、能源、通讯、交通等有关国计民生的领域内。

一、基础设施投资

基础设施是支撑一国经济运行的基础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。在社会经济活动中，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”，它具有公用性、非独占性和不可分性。基础设施越发达，国民经济运行就越顺畅，效率就越高，人民的生活也越便利，生活质量相对来说也就越高。在社会经济活动中，基础设施与其它产业相比，具有公用性、非独占性和不可分性，这些特性决定了它具有“公共产品”的一般特征。基础设施特别是大型基础设施，大都属于资本密集型行业，需要大量的资本投入，而且建设周期比较长，投资形成生产能力和收回投资的时间往往需要许多年，这些特点决定了大型的基础设施很难有个别企业的独立投资来完成，尤其在经济发展的初期阶段，没有政府的强有力的支持很难有效地推动基础设施的发展。在经济发展过程中，各国政府都对基础设施实行强有力的干预政策，不过干预的程度在发展的不同阶段有较大的差别。由于经济发达的国家经历了工业化的发展过程，基础设施已有了相当的基础，因而政府的干预程度相对较弱。而经济欠发达国家在经济发展过程中常常经受基础“瓶颈”的困扰，由于民间经济的财力有限，政府只能通过财政集中动员一部分资源，以加快基础设施的发展。实际上，发展中国家的财政，除具有一般弥补“市场失灵”的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。在我国经济发展过程中，长时间内存在着结构性矛盾，基础设施的短缺长期成为社会经济发展的主要制约因素，随着经济的快速增长，基础设施的瓶颈作用就更加突出。

基础设施建设具有初始投资大、建设周期长、投资回收慢的特征，这些特征决定了基础产业仅靠自身的积累来发展，远远适应不了国民经济发展的需要。在我国，基础部门属于短缺部门，他的投资需求大于本部门的储蓄，而居民部门属于资金过剩部门，工业内部加工部门一般也属于过剩部门。但由于我国的市场经济正处于市场主体的形成过程，市场机制的调节功能尚不健全，尤其是长期性资本市场有待于发育，平均利润率规律的作用受到限制，这样，部门间的资本转移，资本“过剩”与“不足”的调剂就缺乏一种自动的利益均衡机制，即单靠“看不见的手”很难顺利实现。

因此，在市场经济体制转换的时候，政府运用投融资机制保持对基础设施的适度投资水平，对于调整产业结构，提高社会经济效益的作用很大。财政投融资是一种政策性投融资，他不同于无偿拨款，也不同于商业性投融资。在市场经济条件下，商业性投融资主要通过资本市场和商业银行获得资金，它适合追求利润最大化的厂商运用。对于既要体现经济效益又要体现社会效益的基础产业部门来说，其经营的目标已不是利润的最大化，而是产量最大化和成本最小化。它们的产品定价受政府直接或间接调控，这些企业仅依靠一般性的商业投融资渠道难以满足其发展的资金需要。因为，商业性投融资渠道提供的资金要求兼顾安全性、流动性、盈利性，基础产业部门很难全部满足。处于经济高速增长中的政府，一方面，要从发展的角度考虑基础部门的优先增长问题；另一方面，要从稳定的角度考虑基础产业部门的价格控制问题。

二、财政农业投资

农业是一个特殊的生产部门。一方面，从农产品供应来看，它受气候条件及其他诸种条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性；另一方面，对农产品的需求是相对稳定的。所以，为了稳定农业，并进一步稳定整个国民经济，政府必须广泛介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展置于政府的高度关注之下。

农业发展与财政有着十分密切的联系。农业是国民经济的基础自然也是财政的基础。我国农村和农业的发展具有广阔的前景，农业市场存在巨大的潜力，主要农业和农村保持良好的发展势头，财政收入的持续稳定增长才有坚实的基础。从另一方面看，在发展农业中，国家财力的支持是政府和财政的一项基本职责。农业发展的根本途径是提高农业生产率，提高农业生产率的必要条件之一是增加对农业的投入。在社会主义市场经济条件下，从长远看，农业投入的资金应当主要来自农业部门的农户自身的积累，国家投资应发挥辅助作用。但是，我国农村人口众多，工业化一时还不可能容纳全部农业游离出来的劳动力，相对失业仍十分严重，人均收入仍处于低水平，农业生产即使能够形成利润也不大可能转入农业投资。在这种情况下，如果政府不进行足够的投入，农业部门要获得发展几乎是不可能的。从理论上讲，金融机构贷款也可以成为农业投资的资金来源，但是贷款是要还本付息的。在农业投资盈利率较低的情况下，不可能将大量信用资金投放于农业部门。除非政府给金融机构的农业贷款发放财政补贴，或专门成立以农业部门为贷款对象的政策性金融机构，否则农业部门难以得到金融部门的支持。

在新的形势下，国家财政必须进一步提高对农村、农业和农民问题重要性的认识，并根据农村和农业工作的中心任务的要求，进一步明确财政支农支出的范围，突出重点。将财政的支农支出集中于那些“外部效应”较强的“市场失灵”的领域，从政策上讲，应当从以下几方面采取积极的财政政策：

(一)根据国家有关法律、法规和政策的规定，多渠道筹集资金，加大对农业的投入。如确保财政的农业投入的增幅高于经常性收入的增幅，从预算内外筹集资金建立农业发展基金、水利建设基金等专项基金，并对专项基金使用实施配套政策，鼓励和支持引进国外贷款用于发展农业，通过财政支出引导农民、农村经济组织和社会其他方面增加对农业的投入等。

(二)加入世界贸易组织以后，我国农业正面临着新的考验，财政必须从统筹城乡社会经济发展的战略入手，把解决“三农”问题放在突出的位置予以支持，并从思想观念上实现“两个转变”：一是由过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业；二是加大农村财政投资体制改革的力度。

(三)可采取的具体措施主要有：一是增加国家对农业和农村基础设施建设的投资，各级政府在计划和安排资金投入上应优先保证农业发展的需要。二是在农业投资方向上深化改革，将农业投资的重点放在解决影响农业主体效益提高的薄弱环节上，进一步加大有利于促进农业和农村经济结构战略性调整和直接增加农民收入、提高我国农业国际竞争力的项目建设及投资力度，增加农业科研和科技推广领域的投资。三是深化改革财政对农业的投资方式，对主要体现社会效益以及能够形成国家资产的农业项目，原则上采取国家直接无偿投资的方式；对符合国家产业政策、具有示范价值和经济效益显著的建设项目，可采取国家投资参股、资本金投入和担保、贴息等方式，也可以在项目建成后采取资产租赁、转让和出售等方式实现国家投资的回收。四是健全财政监督机制，确保国家支农资金及时全额到位，完善农业投资法律体系，加强国家对农业财政投资的法律约束。