欧美政府信息商业化模式比较研究

[摘要]比较美国和欧洲推进政府信息商业化所采取的不同模式，分析模式差异的原因及社会经济效果，指出以美国为代表的开放、市场化的模式应当是我国政府信息商业人的未来发展方向。在此过程中，我国应当修改政府信息版权规定、保障政府信息安全、防止政府与私营机构签订排它性条款、限制政府提供竞争性信息服务。

[关键词]政府信息　商业化　比较研究

[分类号]G203

政府信息资源蕴涵着巨大的经济价值，是各国推进信息资源开发利用工作的重要内容。美国和欧洲的政府信息商业化机制比较成熟，并形成了不同的模式。本文将对欧美国家的政府信息商业化模式进行比较，以期为推进我国的政府信息商业化提供经验借鉴。

1　政府信息商业化的美欧模式

1.1

美国的政府信息商业化模式

美国政府(本文仅指联邦政府)信息商业化采取了完全市场化的模式，政府信息(除极少数外)完全向外开放，由社会力量进行信息开发。这种模式有三个主要特色：

・在政府信息的公共获取权利上，美国宪法第一修正案禁止政府限制信息自由，为民众获取信息提供了宪法依据。从20世纪60年代开始，美国又先后出台了《信息自由法》、《文书削减法》等法律，使民众能便捷地获取几乎所有政府信息。

・在政府信息版权上，1976年的《版权法》明确禁止联邦政府对其掌握的任何文档拥有版权，更不可从中谋取经济和法律利益。

・在市场竞争上，严格限制政府机构进入商业信息开发领域，防止它们与民争利。

1.2　欧洲的政府信息商业化模式

与美国不同，大部分欧洲国家采取政府与市场相结合的政府信息商业化模式。其特点主要有：

・大部分欧洲国家都允许民众获取政府信息，但也允许政府机构拥有对信息的版权。因此如无政府授权，任何社会机构都不得利用政府信息进行商业性开发。

・许多欧洲国家都允许政府部门通过提供有偿信息服务来盈利，以弥补政府经费的不足，甚至有些国家还详细规定了各部门的“创收”比例(即信息盈利占部门支出的比例)。例如：葡萄牙政府在官方出版、统计等部门设立了2／3的创收目标，瑞典地图、气象部门的创收目标分别是68％、42％，法国国家地图机构的创收指标是43％。

・在政府信息商业化领域，政府与商业机构开展了多种形式的合作，如政府信息工作外包、公私合营进行信息开发、政府向商业机构出售信息专营权等。

1.3美欧模式的比较

美欧政府信息商业化模式的差异主要表现在经济方面，如图1所示：

可以看出，美欧模式的差异集中体现在民众获取政府信息时是直接付费还是间接付费。欧洲采取了直接付费模式，也就是民众获取某些政府信息时需要支付费用，用于弥补政府生产、管理和传递这些信息的成本；而美国采取了间接付费的模式，民众获取免费获取全部政府信息，相应的成本由民众通过税收的方式间接支付。

2　影响模式选择的主要因素

2.1解决政府财政赤字的不同思路

20世纪末，许多国家的政府都面临着预算赤字。信息生产和处理是政府工作的重要组成部分，也是政府运行中一个重要的成本中心。面对赤字问题，政府一方面降低信息生产和处理的成本，这个主要依靠加强管理和推行外包来实现；另一方面政府开始关注信息所蕴含的潜在经济价值，在这个问题上，美欧采取了不同的做法。美国采取了信息完全开放的做法，通过发展信息产业、促进经济发展、增加就业机会，反过来增加政府税收，减少预算赤字；而许多欧洲国家则通过直接对政府信息进行收费来获得额外经费，减轻财政压力。

2.2对政府信息属性的不同认识

一方面获取政府信息是一种公民权益；另一方面政府信息也是一种具有潜在价值的商品。在这种背景下，如何看待政府信息、如何开放政府信息，学界和各国政府有着不同的观点。借用王正兴先生的术语，可以这把些观点分成两类：

・“大循环”观点。持此类观点的人认为政府的信息资源属于公共财产，应当全面、主动、免费或基本免费地向社会开放，通过政府信息的广泛使用，一方面促进科学研究和教育的发展，保障科技的持续创新能力；另一方面以很低的门槛吸引更多的私人进入信息加工业，保证在公平竞争中生产和散发高质量信息，使政府信息对整个社会效益最大化。

・“小循环”观点。持这类观点的人认为，信息资源通常只会让社会中的少数人或团体受益(至少是直接受益)，但信息资源创造与的成本却由全体纳税人来承担，这显然有失公平，因此政府信息资源应当有条件地向社会开放，通过向包括政府其他部门在内的所有用户收取数据费用，以便政府有更多的资金来改进政府服务，减少纳税人负担。

显然，美国政府采取了前一种观点，而大部分欧洲国家政府更倾向于后一种观点。

2.3社会文化传统的差异

影响政府信息商业化模式选择的社会文化传统因素大致包括两个方面：①信息文化，欧洲国家一向有保守信息的文化传统，而美国则比较强调信息开放，这种信息文化传统和价值观的差异，直接导致了欧美在政府信息商业化模式的不同选择；②政府信息使用习惯，总的说来欧洲国家的民众基本能接受直接付费的政府信息商业化模式，而美国民众似乎只能接受免费的政府信息服务(虽然这些服务最终还是由他们付费)，例如美国地质局(USGS)在1980年代初曾试图对地理信息进行收费以弥补部门开支，尽管这些信息的价格定在仅够回收成本的低水平上，但还是导致地理信息使用量的大幅下降，最终USGS不得不停止收费。

3　美欧模式的社会经济效果

3.1对政府财政的影响

从欧洲国家的政府信息商业化实践结果来看，其商业化模式确实在一定程度上增加了政府收入，减少了政府赤字。以英国为例，根据对2004～2005财政年度各政府部门收支情况的统计，许多政府部门通过提供信息、出售信息产品和颁发信息使用许可来获取的收入在政府部门预算中都占据重要比例，陆军测绘局(Ordnance Survey)和水利办公室(Hydrographic Office)是近100％，气象局(Met office)是55％，公司署(Com.pany House)是25％。

然而，这种方式是有局限性的。进一步的分析显示，英国气象局的信息“商业化”收入有50％是来自于英国国防部，另外20％的收入也是来自于其它政府部门，只有约30％的收入来自政府之外。也就是说，许多政府部门的大多数“信息商业化”收入，不过是公共资金在不同政府部门间进行转移而已，某些政府部门的确是增加了收入，但对改善整个政府财政并无多大作用。

3.2对政府信息公开影响

政府信息商业化与政府信息公开有许多重叠之处，哪些信息应当属于政府信息公开的范围，哪些信息可以进行商业化开发，应当根据公共利益最大化的原

则来确定。然而，从政府部门的角度来看，他们当然希望将尽可能多的信息纳入商业化的范围，以增加部门收入，这显然会阻碍信息公开。事实上，尽管世界上第一个颁布信息公开相关法律的是瑞典，但绝大多数欧洲国家的政府信息公开进程要比美国慢很多，美国于1967年就出台了《自由信息法》，而英国则迟至2000年才颁布类似法律，这与欧洲国家实行的政府信息商业化模式是有直接关系的。

3.3对电子政务建设的影响

・不利于民众获得电子政务服务。采用欧洲模式的政府信息商业化策略，增加了民众获取信息的直接成本，不利于民众获得政府提供的各项服务，对社会弱势群体来说尤为如此。

・不利于信息资源的整合。在实行收费模式的情况下，某些地方政府以费用和知识产权为借口，拒绝向上级政府提供完整的信息，导致不同地区的信息无法整合。欧盟的一份研究报告中也提到，目前欧洲普遍采用的政府信息商业化模式阻碍了“跨欧洲”信息产品的生产。

3.4对经济的影响

从直接影响来看，政府信息商业化模式的选择将影响信息产业尤其是信息内容产业的发展。根据PI―RAt的计算，每年欧盟在公共信息方面的投入为95亿欧元，这些信息产生的经济价值为680亿欧元；每年美国在公共信息方面的投入为190亿欧元，比欧盟高一倍，但这些信息产生的经济价值高达7500亿欧元，为欧洲的11倍。

从间接影响来看，如果政府对信息收费，一方面将增加企业获取政府信息的成本，一些企业特别是中小企业可能无法承受；另一方面将导致不同政府部门、不同地区的信息资源难以整合，引发信息孤岛问题。因此，直接收费的政府信息商业化模式将对跨国企业、跨境运营企业(如交通、航空等)的经营和专利申请活动产生不利影响。

4　对我国政府信息商业化的启示

从上述比较可以看出，欧洲模式固然有其可取之处，但从长远来看，美国模式能更好地促进信息资源的开发利用，推动经济社会发展。因此，未来我国的政府信息商业化应该向以美国代表的开放、市场化模式转变。在这个过程中，我国要处理好以下几个问题：

4.1调整政府信息版权规定

政府部门对其信息是否拥有版权，是采取何种政府信息商业化模式的主要法理基础。目前我国政府部门对信息是有版权的，虽然政府拥有版权并不限制信息公开(即信息的“使用”)，但是会限制政府信息的商业化开发(即信息的“再使用”)，这显然不能适应未来完全开放、市场化的政府信息资源开发模式。

对政府信息制度进行改革有两种思路：一是效仿美国，修改我国的《版权法》，将政府部门排除在外，但从我国目前的法律和政府体制来看，采取这种做法的难度比较高；二是借鉴开源软件版权中的“创作共同协定(Creative Commons)”思想，政府拥有信息版权，但允许社会机构对这些信息进行复制、传播和商业化开发，只是对这些社会机构的资质、商业化开发的方式和信息用途进行适当限制。

4.2保障政府信息安全

在完全市场化的政府信息商业化模式中，政府信息将会作为一种要素进入市场。在这些信息的市场化运作过程中，必须保障信息当事人的隐私权或商业机密不受侵犯。为此，对于从事政府信息商业化的机构，应当采取一定的限制措施：

・准人限制。社会信息服务机构如要对政府信息进行商业化开发，必须具备一定的资质，政府负责机构资质的审批与管理。

・使用限制。社会机构从政府获取信息资源后，也不能随心所欲地使用这些信息，而必须在特定的范围内用于规定的目标，以避免对民众和企业的权益带来伤害。

4.3

防止政府与企业签订排他性条款

由于利益的驱使，政府部门常常将其拥有的信息资源单独提供给某个机构(通常是其下属机构或与其有密切利益关系的机构)来进行商业化开发，从而达到变相的信息垄断，这就违背了政府信息商业化开发中的开放、市场化目标。因此，在推进政府信息商业化开发过程中，应当规定政府机构与信息开发机构签订的合同中不能包括任何排它性条款，只要达到门槛要求的机构都应一视同仁，否则将带来不正当竞争。

4.4限制政府进入竞争性信息服务领域

要促进政府信息商业化，还要防止政府利用信息占有优势和公共资金优势，以提供公共服务的名义进入竞争性领域，挤压社会信息机构的生存空间。为此欧盟在“促进信息市场中公私机构协作的指南”中就特别指出：“当政府部门提供某种电子服务时，它应当避免任何导致不正当竞争的做法。在建立一个新的电子服务和延续现有服务时，政府部门应当考虑是否已存在相同的私营机构服务可使用”。在我国推进政府信息商业化过程中，也需要对政府提供信息服务的范围进行适当限制，防止其进入竞争性信息服务领域。

5　结语

综上所述，美欧政府信息商业化机制的差异主要体现在政府信息生产和管理成本是通过直接收费来回收，还是通过间接的税收来回收。从实际效果来看，以美国为代表的开放、市场化的模式具有更好的社会经济效益，应当是我国政府信息商业化的未来发展方向。为此，我国应当修改政府信息版权规定，保障政府信息安全，防止政府与私营机构签订排它性条款，限制政府提供竞争性信息服务。