房地产双轨制探索任重道远

建立保障性住房体系是2011年政府工作报告及“十二五”规划房地产市场调整的重头戏。据报道，国家发改委副主任徐宪平3月6日表示，“十二五”规划把保障和改善民生摆在一个十分重要和突出位置，未来五年将使保障性住房覆盖率达到20％。也就是说，为了遏制当前过高的房价，为了让国内居民基本居住条件得以改善，政府在未来五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，2013－2015三年建设1600万套，即在未来的5年里使保障性住房覆盖率达到20％。即中国住房保障体系与发展模式正在走向香港及新加坡的保障性住房发展模式之路。

保障性住房计划面临挑战

一般来说，政府加大保障性住房建设是现代政府的基本职责，它有利于民众生活条件改善。更是一项重大的民生工程。因为，住房问题作为广大民众最大的民生，如果政府能够在这些方面加大投入，并通过问责机制的方式要求各地方政府加大保障性住房建造，那么建造3600万套保障性住房至少对3600万户城市居民来说其住房条件将会有很大程度的改善，而且通过增加政府保障性住房大量的建造，也将影响市场房价，影响未来中国住房产品结构，保证中国房地产市场健康持续稳定的发展。如果以未来5年中国城市化率而增长4％来看，城市新增加人口就可能达到5600万。如果每户3口之家，那么5年内新进人城市的家庭就达到1900万多户，因此，新建造的保障性住房看上去量很大，但也要用一半以上的保障性住房来满足城市化新进入的人口。因此，政府短期内加大保障性住房的投入，当量是巨大，但这也只能是早几年保障性住房建设不足的补课，与要解决城市中低收入居民的住房仍然面对着巨大困难。因此，如果中国房地产市场以“双轨制”的发展模式来发展，即使中央政府下大决心生产更多的保障性住房体系，但是这样双轨制的住房体系同样面临着一系列的困难。

保障性住房作为一项重大的民生工程，以补课的方式建造大量的保障性住房是好事。但是，在法律制度安排不足的情况下，大量的保障性住房建造将面临着许多不容易解决的困难。比如，建造3600万套保障性住房至少融集资金7万亿元(静态估计)，那么这些资金从何来，通过什么方式融集?还有，3600万套保障性住房在未来5年中，在整个社会住房需求中的比重在多高(预计覆盖率达到20％，但这仅是静态估计的)，又是如何分配?如果没有好的保障性住房的分配制度，那么这些建造的住房又如何到中低收入民众手中?等等。可以说，2010年规划建造580万套保障性住房，国人都不知道其落实的情况如何及到底完成了多少，那么5年内要建造3600万套保障性住房所面临的困难会更大。

从政府房地产政策走向来看，遏制高房价，让房地产市场结构调整，政府决心很大。政府希望未来5年建造3600万套保障性住房来缓解住房市场矛盾。也就是说，未来政府房地产政策就是希望学习香港与新加坡的住房发展模式即通过住房“保障轨”及住房“市场轨”双轨制来化解房地产市场的问题与矛盾。即购买不起住房的居民进入“保障轨”，而市场轨则让市场自由发展。但是，就目前的情况来看，不仅这种“保障轨”地方政府的财政支持十分有限，其覆盖率不会太高，而且地方政府也没有动力投入更多的资金进入住房的“保障轨”。如果地方政府既没有财力，也没有动机生产更多的保障性住房，那么5年内那么保障性住房的任务能否完成是不确定的。尽管有问责机制，如果很多地方都完不成，要全部问责将面对着困难。

其实，这种从香港及新加坡那里学习来的住房发展模式，不仅没有参考性，而且在实践中可能面对的问题更多。因为，中国与香港及新加坡的情况是完全不同的。香港不仅地方小、人口少，而且政府财力强。尽管如此，其保障住房体系也花了60－70年才达到今年这种非理想的程度(香港的公屋占比重为50％，新加坡租屋占比重达80％。但是香港的这种住房保障体系是牺牲绝大多数住房福利水平为代价的，因此，发展几十年后香港公屋住房面积小，其居住条件也很差。我们只要到过香港，就知道香港中低收入居民的住房条件之差是世界上十分罕见的，新加坡要好一点)。如果按照香港的模式及条件，对于人口众多的中国来说，要达到香港及新加坡的保障性住房水平或覆盖率也得化上几十年的时间。

因为，不仅中国内地人口多(是香港人口200倍)，而且区域广大，不同的区域经济及环境的差别性大，再加上不少地方政府的财力有限。在中国的中西地区，以目前的经济发展水平，如果不是靠中央政府财政支持，这些地区是完全没有能力来解决当地的保障性住房的建设。我们现在可以看到就算每年建设1000万套住房财政有能力来做，但1000万套住房建设仅是城市居民住房条件补课，这需要很长时间来满足城市低收人民众住房的需需求，而每年通过城市化进入城市的人口住房解决靠这种住房保障体系更是困难。也就是说，即使这个住房保障体系是合理的，但是政府实际的财力是无法支撑这个巨大的住房保障体系的。

住房保障体系建设

离不开“市场轨”

保障性住房体系并非仅是保障城市弱势居民的居住权的问题，而且是保障全体国人民居住权的问题。加大狭义上的保障性住房建设是天经地义的事情，同时也只是对以前保障性住房投入太少的补课。但是政府希望通过这种狭义的保障性住房来解决全民的住房问题是不容易的。从广义的保障性住房体系来说，住房市场的发展就得基本上保证每一个公民基本居住条件。因此，每一个居民的基本居住条件问题，就可通过狭义的保障性住房体系及广义的住房保障体系来解决。特别是政府财力十分有限的情况下，绝大多数居民的住房只能通过有效的市场方式来解决，而不是“市场归市场、保障归保障”。而这种住房市场的“双转制”表面上对城市低收人民众有利，政府是在通过合适的方式来解决当前房地产市场的问题，但是实际上是希望保持现有的住房市场的环境、政策、利益的基础上来缓解当前国内住房市场问题与矛盾。因为，当前中国住房市场最大问题并非是供求的问题，也不是生产住房产品结构问题，而是把当前中国住房市场功能错位的问题，把住房当作投机赚钱的工具。在这种情况下，住房市场完全与其本性相悖，其问题肯定是丛生。可以说，随着时间的检验，这种住房“双轨制”可能会给国内住房市场带来一系列新的困难与问题。

当前住房在没有完全厘清其发展宗旨的情况下，只是从狭义上理解中国的保障性住房，学习香港“双轨制”的住房发展模式，只是选择性学习。其实无论是从“保障轨”来说还是从“市场轨”来说，内地市场与

香港成熟的市场相差很远。从香港的住房发展模式来看，它是“高房价、高地价、高福利房”，而加大保障性住房建造，中国政府也希望在“高房价、高地价”的基础上朝“高福利房”的方向走，以此来缓解内地住房市场矛盾。但是，在“市场轨”上国内房地产市场与香港也差距很远，也是选择性学习。比如，香港的每一套住房都有其历史的完全信息资料或档案，而中国的住房普查讲了几年没有动静。香港住房交易有一套严格的税制。住房交易税率为4.25％，住房附加交易税率为半年内交易加15％，一年内交易加10％，两年内交易加5％。住房交易所得税是以综合所得税的方式缴交，除超过减免部分外，其税率为15％。还有香港的住房财产税或房地产税是以当前市场估价的5％缴交(香港的每一个住房都有档案，市场的价格能够及时反映在档案资料上去，1983年时该税率达到13.5％)，在5％税率的情况下，2006年度香港光是住房财产税收入达到154亿，占政府整体收入7.2％。但是2010年中国整个房地产税(主要交易流转税及交易所得税)仅为837亿，占政府总税收1.2％。2010年住房财产税为零。可2010年光一手住房销售就达到52000亿元(可以说，房地产税过度优惠是当前国内房地产市场疯狂炒作重要根源之一，还有早几年的信贷政策也如此)。对于银行信贷，由于香港是私人银行体系，其信贷发放都是采取谨慎性原则，即使1997年亚洲金融风暴，也没有由于严重住房负资产对香港银行体系造成多少冲击。

对于当前中国房地产市场，加大保障性住房建造没有什么不可，但是中央政府不要以为中国住房市场走向香港住房发展模式之路，房地产市场矛盾就能够化解。但实际上并非如此。中国住房市场“双轨制”刚刚开始，距离成熟还很远。这不仅无法让中国住房市场走向香港住房公屋发展模式之路，也容易为国内住房市场投机炒作创造了条件。因此，当前的房地产政策值得认真从根本上进行反思与改革，不要～年又一年地房地产宏观调控，但实际上调控的结果与其政策目标则越来越远。要建立起中国有效的住房保障体系，就得从公共决策的角度来确立中国住房业的宗旨人手，并在这个宗旨的基础上来制定一系列法律制度体系。只有这样，才能建立起具有中国特色的公平公平的有效的住房保障体系。