浅谈我国城市房屋拆迁中的行政权力制约

一、房屋拆迁现状及存在的问题

近年来，随着城市化进程的加快，旧城改造步伐的加速，拆迁悲剧正在一幕幕上演。从近几年的房屋拆迁案中可以发现，房屋拆迁的大范围进行给许多被征收人的利益遭到侵害，尤其是暴利拆迁，其对房屋所有者的权利侵犯尤为严重。当然，我国城市房屋拆迁问题不是三言两语就能概括的，问题的出现也不是一两个简单的原因就能解释的，它涉及到物权法上的土地制度以及我国的特殊国情等等一系列复杂的因素。然而，笔者在此仅就行政法的视角，对行政权力的滥用这一原因进行探讨。

二、房屋拆迁中行政权力制约必要性分析

为了对城市房屋拆迁过程中的行政权力滥用进行规制，就必须采取一定措施从根源上的行政权力进行制约。那么，房屋拆迁中的行政权力制约意义何在？权力滥用的控制为何又是解决问题的关键呢？笔者认为有必要阐述一下造成行政权力滥用的深层次原因以及行政权制约的必要性。

（一）地方拆迁财政对行政权滥用的影响

政府滥用权力进行拆迁，说明背后隐藏着巨大的利益。近几年来，地方政府由于种种原因，过分依赖土地财政，受巨大的利益驱使，借助手中相对多的权力，以公共利益之名，政府可以进行大刀阔斧的拆迁，谋取大量的财富。将土地从居民那里拿来之后，地方政府要么亲自拍卖，要么通过地方政府拥有的地产公司转手土地，其中差价经常以倍数计。面对如此巨大的利益，难怪地方政府出现罕见的拆迁冲动了。这几年，土地收入已成为各级地方政府的第二财政。

（二）从经济学困境角度看权力制约的重要性

当政府的权力运作范围远超其应存在的范围，就导致了权力滥用。权力生于权利，行政主体的权力来自对相对人权利的保护，当权力的行使没有了界限，那么这种保护会变相成为一种对抗与违背甚至伤害。从经济学的角度看，政府是一个追求利益最大化的经济主体，我们很难改变政府追求利益的驱使，很难改变开发商与政府双赢的共同利益情形，更难以设计出在当前局面下政府与被拆迁人双赢的方案，所以笔者认为拆迁体制中遇到了经济学困境，且这一困境经济学一时无法解决的，立法对权力的制约才是解决问题的唯一出路。阿克顿说：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。因此，权力腐败与矫治就成了一个古老而永恒的难题。城市拆迁案中，由于权力的运作超出了必要的限度，侵犯了权利，因此，我们必须找到制约权力的良药。

三、行政权力制约对拆迁体制的完善

如前所述，行政权力制约对我国房屋拆迁问题的改善具有重要作用。面对当前的房屋拆迁现状，我国急需对相关立法进行修订，对拆迁体制进行完善，并且始终以行政权力制约为主线，深入贯彻到立法与实践中，真正做到依法行政。

新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》有两方面的进步：即理念与技术。新条例在理念与技术上都始终贯穿着制约行政权的核心。首先是“拆迁”一次改为“搬迁”，这是对公民私有财产的一种尊重，更是从立法术语上否定原本的野蛮的、政府说了算的公权力独当一面的“拆迁”；其次，新条例在具体规定上也充分落实了对行政权力的制约以及对被征收人地位的尊重。新条例的修改是一针见血的，它直击问题的要害，防止行政权滥用的发生。结合新条例的修改，笔者将在下文对制约行政权力的几个重要方面进行阐述与总结。

（一）政府角色纠偏：前提

1.公共利益拆迁的独立

政府代表国家作为房屋征收主体的正当性基础是征收目的的公共利益性。然而，近几年来，打着旧城改造的旗号，政府与开发商，政府干涉非公共利益拆迁的情况频繁出现。为公共利益而进行的房屋拆迁形成的法律关系与商业目的的拆迁有很大的不同。然而何谓“公共利益”？这是摆在立法者以及法官面前的难题。公共利益的判断牵涉到被征收人的根本利益，同时涉及政府是否有权参与该征收。但是在现实生活中，我们很难给公共利益下一个准确定义。

此次新修改《条例》第八条采用列举式方式对公共利益征收的情形作出了规定。笔者认为，其中第（三）项所列公共事业太宽泛，容易被有关部门钻空子；第（五）项的旧城改造条款没有解决当下拆迁中的问题，很多开发商联合政府就是以旧城改造的名义进行强制拆迁，然而旧城改造是否属于公共利益，拆迁决定是否可由政府自己说了算都是还很有争议的问题，这一条款明显太宽泛；第（六）款是个兜底条款，无疑又是个漏洞，“其他”二字几乎把前五项所列的意义都抹去了。

2．行政权与司法权平衡

《条例》第二十八条：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”与原条例对比不难发现，行政强制拆迁被取消了。这是此次修订做出的又一大举措。《条例》将强制执行权交给了法院，作为拆迁过程的中立者，法院作为强拆主体，审查行政主体的申请，是较为合理的。这是很明显的对政府行政权的制约。政府在房屋征收过程中，既是做出征收决定的一方，又是与被征收人做出补偿协议的一方，强制执行权的行使会导致政府的权力滥用，无视被征收方的权益。笔者认为，把强制执行权交给法院，是将权力在行政机关与法院之间的合理分配，使行政权与司法权相对平衡，也是对行政主体的一种监督与制约。从此，政府不再是强制拆迁的主角，这种角色纠偏能从一定程度上减少悲剧的发生。

（二）监督机制完善：关键

监督机制的建立是有效制约行政权力、防止行败的手段。权力没有限制，很容易被滥用。作为行政权制约的理性选择，行政监督的作用体现在以下几个方面：第一，减少行政权制约过程中的协调成本和信息搜寻成本；第二，防止、减少和化解行政权制约过程中的冲突；第三，鼓励行政官员为公共利益积极、能动地运用行政权，使行政权更好地造福社会。

1．司法监督

由于司法机关具有被动性，它对行政机关的监督是通过利害关系人的维权得以实现的。加强对行政权的司法监督就是赋予行政相对人维护自身利益的诉讼权利。新《条例》首次规定被征收人对行政主体做出的征收决定不服，可以向法院。这样一来，亦可弥补立法对公共利益拆迁定义的不足，被征收人有权质疑政府的征收决定，同时法院经过严格审查作出裁判。《条例》首次突破了以往只有补偿、安置可以提讼的限制，从源头上遏止了权力的滥用。政府与被征收人在征收过程中因公共利益问题引起的争议不在少数，然而以往都是政府“又当运动员又当裁判员”，政府自己裁决其与被征收人的争议，这是极其不合理的。

2．信息公开与公众参与

民主的权力源自权利对其的制约。在城市房屋征收过程中，充分听取民众意见与建议是遵守宪法规定的公民参与权的必然要求，充分尊重被征收人的看法、保护被征收人利益是合法征收、文明征收的条件。将公众参与引入征收，将有利于制约政府公权力的肆意扩张，维护被征收人合法权益，保障征收的顺利进行。在如今这个文明的法治社会，民众（尤其是权利人）的心声与诉求需要被倾听，权力行使者要接受大众的监督与质疑，这样，征收等公共事业建设才会更加透明。信息公开是公众参与的前提条件，政府及负责征收的各级部门应及时、如实地将有关决定过程与结果予以公告，并告知民众提出异议主张权利的渠道与方式。具体说来，征收过程中，有以下方面需要公众的参与：

（1）征收决定。针对旧房改造，改造之后更大的受益者是被改造的旧房的户主，因此，接不接受征收，有无必要征收，应该由被征收人自己决定，至少要充分听取他们的意见。新《条例》在这一点上做出了努力，然而在最终定稿上还是取消了。笔者认为，还是应该以一定的方式通过立法加以规定。若是以较直接的方式规定，则可以一定比例的被征收人同意为征收决定的前置条件；若采用间接的方式，则有关部门应该组织被征收人参加听证会，科学论证是否征收。总之，在旧城改造方面，立法上不能空白，否则行政权力的滥用难以根除。

（2）补偿方案。新条例中关于补偿的规定被认为是一大进步。补偿方案在征求意见阶段就要公布，有利于政务公开透明化，有助于被征收人提前在心中掂量补偿标准，同时可以促进补偿协议的达成。我国现今很多拆迁案中的“钉子户”大多因为补偿问题与政府达不成一致或拒绝履行补偿协议而产生，给拆迁工作带来很大阻碍。公开补偿方案、组织听证、鼓励公众参与能从很大程度上防止矛盾的产生，有利于合理、公正、公平地补偿被征收人。

（三）拆迁程序规范：保障

程序正当是行政行为合法的必要条件，也是控制行政权力、防止越权、滥用权力的有力保障。程序正当对实体公正的作用自不用说，在城市房屋征收活动中，由于牵涉到相对人的重大财产利益，同时拆迁过程具有复杂性，行政程序更应严谨设置、严格遵循。在这次新修订的《条例》中，我们欣喜地发现立法者在旧房改造的补偿问题上规定了听证制度。 “先补偿、后搬迁”也是此次新《条例》的一项程序性规定。但是，我国目前尚未制定出一部行政程序法，重实体、轻程序的观念还普遍存在。以至于在以往的房屋征收实践中，行政程序也因立法的不完善而得不到应有的重视。现实案例中，很多拆迁主体轻视拆迁程序，导致相对人的不信任，从而矛盾产生；有的政府利用程序上的漏洞、逃避应有的程序，以达到滥用权力的目的；由于房屋征收过程是个一环扣一环的紧密程序，往往在某一环节出错，就会影响到后续阶段。

（作者单位：中南财经政法大学法学院）