政府公共消费的经济效应及其政策含义

摘要：关于公共消费与经济增长之间的关系，学术界颇多争论，分歧较大，虽然一些研究成果发现公共消费与经济增长负相关，但也有一些学者通过研究得出了截然相反的结论。本文运用经济增长理论分析公共消费支出的社会经济效应，并以中国相关数据为样本进行实证检验，并提出相关的政策建议。

关键词：经济增长；政府支出；公共消费

中图分类号：F810．45

文献标识码：A

文章编导：1002-2848-2006(03)-0024-07

一、问题的提出

作为政府支出的重要组成部分，公共消费支出是保证国家机构正常运转和国家安全的基本条件。在自由竞争时期，以亚当・斯密为代表的古典政治经济学认为，公共消费是非生产性的，它的增加不利于经济增长与国民财富的增加，因此，政府要建“廉价政府”，公共消费要尽可能限制在较小的规模范围内。自19世纪30年代西方发生大萧条以来，凯恩斯主义主张实行广泛的政府干预，从而使政府职能急剧扩张，政府机构随之膨胀，造成政府公共消费与日俱增，规模不断扩大。截止目前，关于经济增长与公共消费之间的关系，学术界依然争论不休，分歧较大，归纳起来主要有以下三种观点。

第一种观点，公共消费与经济增长负相关。Landau利用104个国家1960－1977年的有关数据，对经济平均增长率进行回归，发现人均真实GDP的增长与政府消费占GDP的比重显著负相关；然后他利用65个欠发达国家1960－1980年的数据对经济增长进行回归，发现不包括国防和教育的公共消费支出占GDP的比重对经济增长具有显著的负效应，公共消费支出每增长1％，人均GDP增长率则下降0．23％。Barro利用98个国家1960－1985年的数据，分析剔除教育和国防后的公共消费支出占真实GDP的比重对经济增长的影响，发现1970-1985年平均的gc／y与1960－1985年的经济真实增长率显著负相关。Bradley(1987)利用16个OECD国家1971－1985年的数据，发现真实GDP的增长与公共消费支出占GDP的比重显著负相关(见Barro)。

第二种观点，公共消费与经济增长没有显著关系。Evans利用随机增长模型，采用92个国家1960－1989年的数据进行研究，发现公共消费占总产出比重的差分平稳，人均产出的增长与公共消费占GDP比重的相关性不显著。Kormendi和Meguire利用47个国家1961－1980年的数据，分析总产出的增长与宏观经济因素之间的线性关系，结果发现经济增长与劳动和投资直接相关，而真实GDP的平均增长率与公共消费支出占GDP比重及其增长率没有显著的相关关系。Levine和Renelt(1992)利用119个样本国的数据，对多国增长进行敏感性分析，发现只有选择非常特定的条件集，才能确定1960－1989年人均真实GDP增长与政府消费支出占GDP比重具有偏相关性，经济增长与政府总支出占GDP的比重不具有强相关性。

第三种观点，公共消费与经济增长正相关。Wilier和Russek利用39个国家1975－1984年的数据进行回归分析，发现对全部样本国家，政府支出的经济增长效应取决于其资金来源：通过税收增加财政支出可刺激经济增长，而通过国债增加财政支出会阻碍经济增长。这间接说明通过税收增加公共消费支出可促进经济增长，二者正相关。Ram利用115个国家1960－1970年、1970－1980年的产出、投资、公共消费、人口数量等因素，对公共消费支出与经济增长的关系进行了测算，发现公共消费的系数为正，并且至少在1％水平上统计显著，而且这种效应在低收入国家更强。Devarajan，Swaroop和Zou利用43个发展中国家1970－1990年的数据检验了各级政府支出与经济增长之间的关系，结果显示中央政府支出占GDP的比重对人均真实GDP的5年移动平均增长率具有正影响，经常性支出占总支出的比重对人均真实GDP增长率也具有显著的正增长效应。这表明公共消费与经济增长具有正相关关系。

这就给我们提出了如下问题：公共消费与经济增长之间关系到底如何?公共消费扩张是否有界?为了解决上述问题，本文拟做一尝试，运用内生经济增长模型分析公共消费的经济效应，并以中国的数据为样本进行实证检验。在此基础上估计我国现阶段公共消费的合理规模，并提出相关的政策建议。

二、公共消费的界定和性质

公共消费是政府为了实现行政和社会管理职能，将一部分政府支出用于提供行政管理、法律秩序和公共安全等公共产品，供全体社会成员共同享用的一种支出形式。

根据联合国1980年所确定的政府支出科目，公共消费主要包括：(1)一般公共服务支出，主要用于立法活动、一般行政管理和外交事务；(2)公共秩序与安全支出，指对司法、警察、消防和监督等机构的拨款；(3)国防支出，主要用于维持武装力量。

按我国现行的财政支出科目来看，公共消费主要包括行政管理支出和国防支出两大部分。其中，行政管理支出包括：(1)立法机构支出，主要用于人民代表大会的各项经常支出，包括各级人大机关经费、各级人大常委会和各级人民代表大会会议费、人大代表视察和选举费等；(2)行政支出，要用于各级政府机构的经费开支；(3)公共安全支出和国家安全支出，主要用于公共安全机关、国家安全机关、警察学校等的经费开支；(4)司法检察支出，主要用于各级法院、检察院以及司法行政机关的经费开支；(5)外交支出，主要用于国家外事机构进行外交活动的经费开支；(6)党派团体补助支出，国防支出是政府用于国防建设和保卫国家安全的费用，主要包括维持费和投资费两大部分。行政管理、法律秩序和公共安全等公共消费支出的产品，具有强烈的外溢性特征，因此，公共消费理所当然由政府来提供。

三、公共消费的经济效应分析

一般来说，经济增长主要取决于三大因素，劳动供给、资本形成、技术进步。从收入来源看，公共消费是政府通过税收的形式从民间筹集来的，它直接导致私人收入减少，从而抑制私人消费和投资，进而使劳动供给和资本形成减少，更谈不上技术进步的加快。从结果来看，政府筹集的财政收入如果转化为公共投资，它可以通过直接资本形成刺激劳动供给和技术进步，促进经济增长。而政府如果将财政收入用于公共消费，它在一定程度上虽然有助于刺激消费，使消费需求增加，从而间接刺激生产、增加产量。但是，公共消费一方面减少了私人投资和消费，抑制经济增长；另一方面，公共消费必将挤占公共投资和公共事业支出，使政府支出从生产领域转向非生产领域，从而减少资本形成，抑制劳动供给和技术进步。下面，我们利用内生经济增长理论与模

型分析公共消费的经济效应。

(一)基本模型

在此，我们采用Barro提出的内生增长模型。假定经济仅有一个典型无限寿命的个人，其目标是实现效用贴现流量最大化：

其中，C(t)表示私人消费，r表示主观不变贴现率，效用函数U(・)是严格凹函数，并且U′(・)

通过简单整理，方程组(19)－(20)式可以改写为如下形式：

如果假设方程(21)和(22)式的左边分别等于零，并解出χs和cs，可以得到经济平衡增长率。据此，我们不难看出，政府如果增加公共消费或转移支付，则会直接导致公共投资下降，从而对经济增长造成负面影响。

(三)小结

上述内生增长模型表明，政府增加公共消费和转移支付会降低经济增长。这是因为，政府增加公共消费意味着更多的资源用于非生产性领域，这必将挤占公共投资，从而降低经济增长率。由此可见，公共消费(包括转移支付)对经济增长不会产生积极影响，它的增加会使经济增长率下降，二者呈负相关关系。

四、公共消费经济效应的实证检验

(一)基本模型的构建

关于公共消费与产出之间的关系，我国目前尚没有充分的计量方面的研究，因此本文具有明显的尝试性特征。在此，我们利用生产函数法进行实证分析，公共消费进入生产函数。假设生产函数是柯布―道格拉斯形式

Y=ANαKβGγ

(1)

其中，Y代表总产出，A代表随时间变化的技术水平，N代表劳动投入量，K代表物质资本存量，G代表公共消费支出，α、β、γ分别代表劳动投入、物质资本存量和公共消费支出的产出弹性。

上式两边取对数，则有如下回归方程：

InY=InA+αInN+βInK+γIhG+μ

(2)

(二)样本数据的说明

本文主要采用中国经济增长中的有关经济变量作为样本，现对有关问题说明如下：

1．产出

本文采用1978－1998年的GDP数据作为产出数据，按照1978年不变价格计算，以全社会商品零售价格指数消胀。

2．劳动投入

构造劳动投入数据面临如下问题：劳动投入应该按照投入的劳动时间计算，但是我国目前没有关于劳动时间的完整统计，只有劳动力、全社会就业人数等按照人数计算的数据。对此，本文的处理方法是通过投入生产的劳动力人数来衡量劳动投入量，用从业人数代表。这样，即可得到1978－1998年中国劳动投入数据。

3．物质资本投入

本文的物质资本数据用资本存量表示。由于我国不存在真实资本存量的总量和结构数据，因此本文根据投资流量数据和永续盘存法测算资本存量。在文献中，资本存量主要有以下四种界定标准：(1)固定资产原值加流动资金；(2)固定资产原值；(3)固定资产净值加流动资金；(4)固定资产净值。本文所涉及的资本存量采用上述第三种界定标准，即资本存量为固定资产净值加流动资金。

由于第t年的固定资本存量是第t年以前各年进行的固定资产投资所形成的积累，因此可根据历年的固定资产投资或固定资本形成额来计算我国历年的固定资本存量，具体测算公式如下：

KCt=KCt-1(1-qt-1)+ft

(3)

其中，KCt表示第t年固定资本存量，KCt-1表示第(t-1)年的固定资本存量，qt-1表示第(t-1)年的固定资产折旧率，ft表示第t年的固定资产投资或固定资本形成额。

在进行固定资本存量的估计时，由于资料所限，通常假定我国初始固定资本存量在1952年形成，而且1952年固定资本存量相当于当年GDP的3倍，约合1978年价的2309．7亿元，从而1978年的固定资本存量为：

在我国，流动资本的统计指标是存货增加。所谓存货增加是指存货的期末价值减去存货的期初价值所得的差额。

根据上述对固定资本存量和流动资本的界定，我国历年的资本存量可以通过下式测算而得到，即

Kt=KCt+KVt=KCt-1(1-qt-1)+ft+KVt

(5)

其中，Kt表示第t年的资本存量；KVt：表示第t年的流动资本投入；KCt是第t年的固定资本存量；qt-1表示固定资本折旧率，根据有关文献，本文假定其为5％；ft表示第‘年的固定资产投资或固定资本形成额，为了剔除物价因素，固定资本投资数据按照本文计算的以1978年为基期的缩减指数进行平减。

根据方程(5)以及《中国统计年鉴》所提供的历年固定资本形成额、存货增加以及相关的物价和折旧指数，即可得到1978－1998年按1978年不变价格计算的中国资本存量数据。

4．公共消费支出

《中国统计年鉴》中记载了我国历年不同类型财政支出的具体数额，根据本文关于公共消费的界定，即可得出1978－1998年我国公共消费支出的具体数据。

(三)估计结果

根据上述数据，运用最小二乘法进行回归分析，得到如下回归方程：

从方程(6)可以看出，回归方程显示出较高的R2值，说明模型对数据的拟合程度很好。通过回归最后得出如下结论：公共消费与产出显著负相关，在政府支出规模既定的前提下，公共消费增加，则经济增长速度放缓；相反，公共消费减少，经济增长速度则会上升。

五、公共消费的社会效应分析

在市场经济条件下，政府之所以要进行公共消费，其原因主要包括以下两个方面：一是，这类支出及其所形成的公共产品，是一个社会经济体(一个国家或一个地区)稳定、快速、高效发展不可或缺的主要条件；二是，诸如行政管理、法律秩序和公共安全等公共产品，市场对其资源配置失灵，必须由政府通过“税收－公共消费支出”机制集中配置。

一定数量和质量的行政管理、法律秩序和公共安全等公共产品，包括良好的法律秩序、安全稳定的宏观经济环境、财产权的有效保护、良好的治安安全和外交环境等，是一国公民和企业从事生产经营、投资和对外贸易活动所不可缺少的外部条件。不论是

发达国家还是发展中国家，也不论是政府财政经济能力相对较强的国家，还是政府财政经济能力相对较弱的国家，要想保持一国经济持续、稳定地发展，都离不开5个至关重要的因素，即法律基础；宽松的政治环境，包括宏观经济稳定；投资于民的良好的基础设施；保护承受力阶层；保护自然环境。企业家眼中的经营障碍排序见表1。

从表1可以看出，除OECD高收入国家外，其余所有国家的经济发展都面临着产权不明晰、腐败以及犯罪等障碍。这使得产权缺乏有效保护，或者说患有“法律缺乏综合症”。经济发展尤其是发展中国家的经济发展，首要的任务应是构建最初的法律基础：保护人身和财产的安全，使其不受侵害；限制政府官员的武断、腐败行为，建立公正和可预测的司法体系等。这就需要政府不断改进行政管理，加强法制建设，巩固国防，为国民经济和社会发展提供高质量、高效率的公共行政和安全防卫环境。

由此可见，虽然公共消费是非生产性支出，但其提供的公共产品却是经济和社会发展不可或缺的基础性条件。因此，从社会效应来看，公共消费不是完全消极的，在一定意义上反而具有积极的效果。

六、结论和政策建议

通过理论分析和实证检验，最后得出如下结论：从经济效应来看，公共消费是非生产性支出，与经济增长负相关；但从社会效应来看，它是政府和公共部门赖以存在的经济基础，其提供的公共产品是经济和社会发展不可或缺的基础性条件。因此，公共消费作为政府支出的组成部分之一，其存在是必要的，但其规模和比重要严格予以控制，以基本满足需要为宜。通过该结论来审视我国的政府支出状况，许多问题值得深刻反思。

改革开放以来，随着财政体制改革的推进和深入，我国的分配格局发生了很大变化，国民收入分配逐渐向企业和个人倾斜，从而引起财政收入占GDP的比重逐年下滑，从1980年的27．2％降到1996年的11．7％，下降了15．5个百分点。但同期的行政管理支出却呈现出急剧扩张的态势，其占财政支出的比重由1980年的5．76％上升到1996年的13．11％，16年间增加了7．35个百分点。与世界其他国家相比，这种状况明显不符合世界发展趋势，具体情况见表1。同时，我国行政管理支出在财政分类支出中的增长速度也是最快的。在1979－1995年的17年间，行政管理支出按当年价格计算的年均增长率为18．83％，大大超过了财政支出总量11．02％的增长速度。

长期以来，行政管理支出的急剧膨胀已大量挤占了公共投资等生产性支出，这正是导致我国基础产业和基础设施建设严重滞后的重要原因。因此，政府要从我国实际出发，结合经济发展现状，借鉴国际经验，大力压缩行政管理支出，严格控制其增长速度，以基本满足需要为宜，节省资金用于公共投资和公共事业支出，以加强基础产业和基础设施的建设，缓解瓶颈制约，促进国民经济协调、稳定、可持续发展。

(一)严格控制公共消费规模

根据我国所处的经济发展阶段及相关因素，借鉴国际经验，当前我国公共消费支出规模应保持在以下水平：

从行政管理支出来看，根据有关资料统计，近年来，除极个别国家外，世界各国的行政管理支出占政府支出的比重均低于15％，英国、美国等发达国家在10％以下，日本的行政管理支出低于5％(具体见表2)。而我国的行政管理支出占总支出的比重始终处于一个较高的水平，1998－2002年，该比重均超过14％，近两年又有所上升，始终保持在世界各国的领先水平，这显然是不合理的。根据我国的具体国情和财政经济发展水平，行政管理支出占政府总支出的比重要严格控制在10％以内。同时，要积极调整和优化行政管理支出的内部结构，明确界定支出范围，努力提高财政资金的效率和效益。

从国防支出来看，根据表3可知，我国国防支出的规模在国际上处于中等水平。1999年，我国国防支出占政府支出的比重为8．2％，2000年和2001年降为7．6％，2002为7．7％，低于美国、印度和泰国等国家。从绝对数来看，我国的国防支出处于美国、日本、英国、法国和德国等国家之后，仅为146亿美元，只占美国的5％，日本的30％。由此可见，我国的国防支出规模偏低，与大国地位不相适应，并且不利于经济发展，其原因在于，国防支出作为公共消费支出的一部分，虽然不是生产性支出，不能直接为社会带来资本和利润，但它作为一种特殊支出，在一定意义上对经济增长具有明显的促进作用，特别是军事领域的尖端技术转向民用后，可以大大提高社会生产力的发展。根据我国的具体国情和财政经济发展水平，国防支出占政府支出的比重应适当提高，其规模控制在10％左右较为合理。

(二)转变政府职能，精简机构和人员

按照社会主义市场经济和公共财政的总体要求，尽快转变传统计划经济体制下“大政府”的思想，建立符合我国要求的“小政府”，使政府职能由原来的大包大揽转向提供公共物品和服务上来。在此基础上，大力推进政府机构改革，精简机构和人员，使其朝“小政府、大社会，小机构、大服务”的方向推进，以节省行政管理支出，提高政府行政效率，规范政府行为。

(三)清理和规范事业单位的财政资金供给范围

一般来说，事业单位是指按照国家法律法规设立的、通过开展自身业务活动提供公共物品或服务来满足“社会公共需要”的社会组织，其基本特征是“公益性”和“非盈利性”。但从我国事业单位的现状来看，类型比较复杂，既有“公益性”的，又有“经营性”的，还有“公益性”和“经营性”兼而有之的，这与社会主义市场经济和公共财政的要求不相适应。针对这种情况，要以“社会公共需要”为标准，对不同类型的事业单位进行规范和清理，确定不同的财政资金供给政策：对属于“公益性”的单位，由于其从事的活动能够体现社会共同需要，代表了社会共同利益和长远利益，一般又不能或不便于由企业、私人或市场去调节，如基础教育、计划生育、卫生防疫等单位，属于财政资金供应的范围，财政应保障其经费供给；对既具有“公益性”又具有“经营性”的单位，应按照国家政策规定自行组织一部分收入，收入抵补支出后的不足部分，财政核拨一部分经费予以扶持；对基本属于“经营性”的单位，如各类报社、社会中介机构、培训中心、宾馆、招待所等，要尽快清理出财政供给范围，与财政脱钩，将其推向市场。

(四)积极推进行政后勤改革

行政机关大量的后勤人员直接增加了行政管理支出的负担，只有改变行政单位普遍存在的“大而全”、“小而全”现象，积极推进行政后勤改革，减少后勤开支，才能有效地控制行政经费过快增长的态势。凡具有独立法人资格并能实现自收自支的后勤机构，应将其推向市场，实行自主经营、自负盈亏，减轻行政经费负担；凡有一定收入，但不能实现完全自收自支的后勤机构，财政应视其收入能力和支出需求，实行定额或定向补助的办法；对没有收入的后勤机构，应逐步建立健全内部核算办法，降低后勤服务成本。同时，后勤机关在保障机关服务的同时，应扩大对社会服务的渠道，提高后勤资金的使用效益。