浅析我国奶制品安全的监管

作者简介：李天姝；王雪；单位：西南科技大学法学院2009级研究生

摘要：近年来，我国奶制品安全事故频发，从安徽阜阳“大头娃娃”奶粉到轰动全国的三鹿“三聚氰胺”奶粉，给整个奶制品行业以及相关行业带来了重创。更严重的是，社会大众在这一系列事件发生后，对我国奶制品企业的质量信誉产生了质疑，企业的可信度和诚信度濒临崩溃，政府的公信力也随之受损，进而食品安全事故逐步演化成了一个具有重大影响力的公共安全事件。本文拟对我国奶制品安全的监管进行剖析，探寻奶制品安全事故频发的根源，提出应对之策。

关键词：奶制品；安全监管；奶制品标准；监管漏洞；犯罪成本

第一章 我国奶制品安全监管的现状

近年来，从安徽阜阳“大头娃娃”奶粉、光明“回炉奶”、雀巢“碘超标”到轰动全国的三鹿“三聚氰胺奶粉”、乃至新兴的“皮革奶”，由于奶制品风险事故的频繁发生，整个奶制品行业及相关行业受到了重创，严重地影响了中国奶制品的质量信誉，奶制品市场产品质量安全问题之严重、覆盖面之广也是政府和社会大众所始科不及的，而这些逐步曝光的事件对我国的奶制品安全监管敲响了警钟，食品安全已然成为了当前引起我国社会各界普遍关注的重大问题，而如何使我国公共政策与国际惯例接轨也是值得深思的。如果政府不对此问题进行深刻反思，深究原因，拿出对策，必将对我国食品行业的健康发展、党和政府威信的树立以及和谐社会的构建带来消极影响。三鹿事件等一系列奶制品问题事件的爆发并非偶然，奶制品市场的质量安全问题有其存在的根源。

第二章 我国奶制品安全监管的问题

第一，食品安全监管制度上存在漏洞。

从我国目前的奶制品监管相关法律来看，职责不清和权责不明这一现行监管中存在的最突出问题仍然未能得到妥善的解决。从规定来看，整个食品监管工作被划分为生产、流通、餐饮消费三个阶段，仍然分别由不同的主管部门进行监管。但现实情况就是各个部门分别管辖，互相没有沟通，出现问题经常出现监管职能范围的灰色地带或是重叠以及责任不清的问题。

综观发达国家的食品安全监管体制，目前在国家层面上主要有三种基本的组织结构类型：一是由处于同一权力水平上的多个部门负责的多部门监管体制；二是由一个部门负责的单一部门监管体制；三是由一个部门进行综合协调的多个部门具体负责的综合性监管体制。目前，世界上主要发达国家一般都实行单部门监管体制，或由一个部门统一协调的综合性监管体制。而我国则处于多部门监管体制下，却出现了分工不清、职责不明、互相推诿扯皮、最后谁也不负责任的现象。

第二，奶制品标准不统一。

众所周知，在食品安全中，国家标准扮演着界定利益、保护权益的重要角色，但是在我国，却是奶业巨头直接负责制定奶业标准，运动员兼任裁判员的荒谬“国情”。从另一方面来看。目前我国奶业技术标准体系的主要内容是由国家颁发的单个产品标准，而在制定和审定这些产品标准的时候，既缺少工艺过程标准的规范，又没有系统严密的基础标准的约束，因此参与国家产品标准制定的组织、企业或个人，都有可能违背科学性而从根本上牺牲广大消费者和奶农的利益。目前，我国奶制品行业处于初级阶段，散户奶农广泛存在的国情决定了我国奶制品无法达到较高水平，但是这也不能否认我国奶制品行业的产品标准存在国内、国外“待遇不一”的情况，“三聚氰胺”事件时出口的牛奶没有问题就是例子。

第三，违法者的犯罪成本过低。

目前我国奶制品安全监管机构在对已经认证过的产品进行后续监督较为困难，由此产生的成本也较高；而生产者在取得产品质量的认证后，引发道德风险的可能性会增加。那么，在奶制品生产企业获得了“国家免检产品”的认证后，自然有条件和动力，在无政府的后续监督下，生产由于添加三聚氰胺而质量不合格的产品，同时并不会受到任何惩罚，反而会获取更高的收益。而奶制品生产企业道德风险的成本又相对较低，因为除非发生重大的安全事故或偶然事件使产品质量问题曝光，否则生产企业可以在国家质量认证的保护下安全生产、顺利销售，而不会受到任何的处罚。所以，现行的法律惩处规范使生产者的法律责任承担与社会发展的需要相违背，而在这种低风险、高回报的环境下，企业就会选择继续生产劣质产品以期获得更高的赢利。

第三章 我国奶制品安全监管的改善

第一，明确奶制品安全监管部门职能和职责范围。

多头执法，各监管主体的职责不清，重复管理，是当前奶制品安全监管中存在的主要问题，这不仅仅造成了人力和财力的浪费，同时也增加了被管理者的负担。笔者建议在已经规定的分段管理的基础上，再建立一个专门的食品安全监管机构，由其独立地全权负责国家的奶制品安全全过程监管工作。而在监管队伍的建设上，要做到专业化、精兵化，提高监管人员的专业知识和专业技能；在安全监管方式上，要坚持定期规范化监管与日常监管相结合，重在日常监管。

第二，建立与国际标准接轨的国内奶业标准。

标准水平，代表了一个国家在奶制品安全和质量方面的保护水平，也体现了一个国家在奶制品贸易中的保护水平。如果一个国家采用了教高的乳品标准，就高筑起乳品贸易壁垒，既保护了本国消费者的健康，又保护了本国的产业。所以，发达国家的国家标准大都严于国际标准，但如果一个国家采用较低的标准，则意味着该国有可能成为低标准乳品的倾销市场。而我国的奶制品标准就低于国际标准，有的甚至没有技术要求，在对进口乳品检验时，只进行极为普通的一般项目卫生检验，使得我国在乳品安全和国际乳品贸易中处于较低的保护水平，实际上就是对进口乳品敞开了国门，势将影响我国的乳业发展。一系列奶制品安全事件的发生使国内消费者对国产奶的信心大大降低，这也使国外进口奶制品拥有了巨大的市场发展空间，这就是说，未来我国奶制品行业将经受严峻的考验。所以，以国际标准为基础，强化我国奶制品相关标准，提升奶制品质量才是奶制品企业在未来行业竞争中生存的关键。

第三，健全奶制品安全监管的相关法律法规。

我国在奶制品的相关法律法规中存在处罚力度不够、措辞含糊的问题，而且没有涉及连带责任，缺乏假冒伪劣产品销售者、原辅料及包装材料者予以处罚的内容。而国外对食品安全的监管就非常严格，例如，法国将假冒伪劣食品与和军火走私并列为威胁消费者生命安全的有害产品；美国对生产、批发和销售伪劣食品者，除判处监禁外，还处以25-100万美圆的罚款。因此，进一步完善我国奶制品安全法律法规体系，加大执法力度，树立执法权威，对我国未来奶制品行业的长远发展具有积极益处。而企业也要加大自身的道德建设，只有企业自律了，奶制品安全监管才会变得轻松，企业生产的食品至少要达到国家标准。建立奶制品企业的诚信档案，加强考核，对于屡次不达标的企业应强行清除出食品行业。而对于市场上流通的不合格奶制品，由食品监管部门实行强制召回，并对奶制品企业及相关责任人进行严惩。

总之，食品安全是全社会关注的焦点，而我国实现奶制品安全还有很长的路要走。保障奶制品安全是全社会成员共同的责任和义务，只要人人都行动起来，我们的奶制品的整体状况将会更安全，我国食品安全将会出现一个崭新的局面。（作者单位：西南科技大学法学院）

参考文献：

［1］ 王兆华、雷家肃：主要发达国家食品安全监管体系研究［J］，中国软科学，2004年第7期。

［2］ 刘妮雅、刘晓萌：中国奶制品市场质量安全问题及对策研究［J］，金融经济，2009年第6期。

［3］ 柳亦博、朴贞子：我国乳品安全的政府规制研究［J］，湖北农业科学，2010年第4期。

［4］ 王海艺：我国奶业现状分析［J］，卫生职业教育，2011年第7期。