县级人民银行开展绩效审计的探索与思考

绩效审计也称经济、效率、效果审计，是指对被审计对象经济性、效率性、效果性进行审计评价的合称。近年来绩效审计已经在世界范围内得到了广泛开展,并在许多国家的审计工作中占有相当大的比重,呈现出不断增加的趋势，它是对被审计对象由做得对不对向做得好不好的审计方式转变。人民银行县级支行作为中央银行基层组织，履行着执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的法定职责，其服务对象已发展到政府、银行、企业、个人等各类主体，业务已涉及到生产、分配、交换、消费等各个环节。如何提高基层人民银行工作效率和履职效果，是实现内部审计工作转型的重要内容，笔者对县级支行开展绩效审计进行积极探索和认真思考。

一、县级人行开展绩效审计的现实需要

人民银行内部审计工作目的是“管理＋效益”，所谓的效益就包含着经济性、效率性和效果性。经济性是指从事一项活动并使其达到合格质量的条件下耗费资源的最小化，即以较低的投入获得同等质量的效果可称之为经济性；效率性是指投入资源和产出产品或其他成果之间的关系，当一定量的投入取得成果最大化即称之为效率性；效果性是指目标实现的程度，即从事一项活动时期取得的成果与实际取得的成果之间的关系。

（一）建立绩效考核指标体系的需要。随着人民银行职能转换和业务不断的发展，县级人民银行工作也正面临着要处理好工作经济性、效率性和效果性的关系。从人力资源角度来看，目前别县支行多的达40人以上，少的不到20人，但工作职能、履职效果却不一定能按人力资源成正比例增加，存在着人力资源浪费现象。从财力资源角度来看，人民银行已实行部门预算，人员经费、公用经费、行政事业经费等刚性支出不断增加，而资金来源则是上级行有限的预算拨款。如何做到安全有效运转是县级支行财务管理的重大难题。从现实情况来看，一方面支行办公经费趋紧，刚性支出不断增加；另一方面在机关运转中不计成本、不讲效率、人为浪费现象较为严重。分析其主要原因是目前县支行没有建立起一套科学合理的行政经费绩效考核指标体系，存在用多用少一个样、节约和浪费一个样、效率高低一个样的现象。通过对支行行政经费绩效审计，建立相关绩效管理指标，如人均办公费、水电费、交通费等指标体系，可使支行日常费用开支有标准可依，资金使用效果可以得到合理评价。

（二）增强有效利用有限资源的需要。节能降耗是建立资源节约型、环境友好型社会、落实科学发展观的重要措施。人民银行县级支行为了履行职能，需要掌握和使用人力、物力和财力资源，这些资源的使用效益如何，很少有人关心和分析。人民银行县级支行虽然不能像企业一样进行成本核算，但在实际工作中也应该核算行政办公成本，做到以较少的投入获取较多的成果。比如，水电费支出，有的支行在用电高峰期电费支出占整个月公用经费的三分之一。因此通过对县支行行政经费开展绩效考核评价，有利于提高节能降耗意识，从而促使支行制定节能降耗措施，通过合理的指标设置、评价、考核，能使县支行获得节能降耗效果。

（三）提高支行行政管理水平的需要。与合规性审计侧重于解决被审计对象做得“对不对”的问题相比，绩效审计要回答的是被审计对象做得“好不好”的问题，要对被审计对象绩效管理的经济性、效率性和效果性进行评价。通过绩效审计，首先可以提高人民银行工作人员的绩效意识，促使他们在管理和服务工作中考虑效率、成本和效果，用最少的资源、最短的时间办尽可能多的事情。其次，绩效审计可以促进人力资源的充分利用，建立人力资源与业务量配比的相关指标体系，促进人民银行工作人员提高工作质量和工作效率。第三，绩效审计可以增强人民银行工作人员的履职能力和领导层的决策能力。通过采取定性评价与定量分析相结合的方法，从人力资源利用的经济性、内部管理的效率性、业务活动的效果性等三个方面评价县支行的履职能力。

（四）促进履职考核目标实现的需要。为确保有效履行央行职责，人民银行上级行对下级行均制定了绩效考核办法，上级行对下级行、上级行专业部门对下级行的专业部门进行考核。通过绩效审计可以对各支行、各部门乃至每个人的工作业绩、工作效率和工作效果给以评价，促进考核目标的实现。

二、县级支行开展绩效审计的主要障碍和难点

绩效审计是一项涉及面广、内容繁杂的系统工程。如何围绕人民银行的工作特质评判实现的手段和方式是否经济、有效，当前还面临不少的障碍和困难。

（一）传统理念制约绩效审计的有效开展。绩效审计是一项新的审计业务。目前基层人民银行员工对绩效审计还比较陌生，大多数员工只是对这个名词有一些初步印象，至于它的实际内容是什么、有何目的、作用和意义，还知之甚少，对它的经济性、效率性和效果性如何定义及三者关系把握不准，绩效审计理念尚处于初始阶段，绩效意识不强。在人民银行内审部门，由于长期从事合规性审计，审计人员在开展绩效审计时，习惯于查错纠弊的，难以跳出就事论事的传统审计思维模式的束缚。

（二）职业现状制约绩效审计作用的发挥。基层人民银行现有审计人员的知识结构、专业素质、工作能力等方面与开展绩效审计的要求还有很大差距，主要是对传统审计技术较熟悉，而对现代审计技术较陌生；现场作业经验丰富，而综合分析问题的能力不强；会计财务方面的审计人才较多，而信息技术审计方面人才缺乏。县级人行一般只配一名专（或兼）职内审专管员，有的是副股级，有的就是一般员工，既无权参与决策制定的过程，更无权监督执行结果。审计人员在结构、素质上存在不合理性，知识结构比较单一，掌握多元化知识结构的人才缺乏，审计大都被限定在财务范畴，审计人员的输入只是在行内调整，没有从审计专业的大学招聘。所以，现行人员条件还不适应绩效审计的要求，内审人员的素质、能力和工作水平均有待进一步提高。

（三）评价标准制约绩效审计效果的界定。开展绩效审计，需要有科学的审计评价标准来评价被审事项绩效的好坏，绩效审计标准是内部审计人员衡量、评价被审计对象绩效的标准和尺度，是做出审计结论和处理决定的重要依据。但目前人民银行尚未制定出台人民银行统一的绩效审计准则和操作规程，对绩效审计的目标、内容和方式未明确规定，基层人民银行开展绩效审计难以适从。

（四）基础薄弱制约绩效审计质量的提高。绩效审计的基础是要求被审计单位提供的资料数据要齐全，以此来对被审计单位的绩效进行评价。任何绩效评价都离不开基础数据和资料的支持，否则一切评价都将失去意义。绩效审计必须建立在基础数据和资料是真实、合法的基础上，即在完成对被审计对象财务收支真实合法审计并对其不真实、不合法事项进行调整的前提下，才能实施绩效审计，按有关绩效评价标准和方法对被审计对象进行比较分析、评价和建议。否则就会使绩效审计的质量大幅下降，评价结果的正确性、可靠性令人置疑，绩效审计评价也就失去意义。当前，由于我国社会诚信制度未完全建立，政府会计制度还不完善，经济领域违法违规、弄虚作假现象还很严重，会计信息资料的失真行为相当普遍，绩效审计赖以评价的基础可靠性不够，这就给开展绩效审计带来很大的困难和风险。

三、县级人民银行推进绩效审计的对策建议

（一）改革体制，创新模式。要确立内部审计的独立地位，提高内审工作的有效性，就必须改革现行的内审组织体系，实行内审机构的“派驻制”。人民银行系统实行“派驻制”，能够较好理顺内审机构的隶属关系，与人民银行集中统一的领导体制相适应，具有较强的独立性，是独立于各执行系统之外的地位和职权比较超脱的再监督机构，真正体现出监督与被监督的制约关系，从领导体制上保证内部审计监督的高层次、权威性，消除内审工作来自各方面的干预和制约，使内部审计机构能够依法独立行使职权，充分发挥内审的监督和促进作用。对县级支行可以实行下派制。即由中心支行派驻县支行，支行不再单独设立内审岗。县级人民银行只是作为市中心支行的一个职能部门对待，市中心支行可在县级人民银行中选拔1～2名业务能力强、并具有一定分析能力和文字表达能力的人员，作为上级内审人才备用库，人员应具有相对独立性，有审计项目，可随时被抽调参加上级内审部门组织的各项检查。

（二）解放思想，转变理念。内审人员，要深刻认识绩效审计的意义，积极主动应对开展绩效审计工作中遇到的各种困难。要利用多种渠道广泛宣传绩效审计，比如专业刊物、研讨会和论坛、业务会议等，还要积极广泛地组织绩效审计知识的业务培训，让大多数审计人员逐步掌握绩效审计的基本知识，在实践中能够结合本专业技能运用绩效审计的方法。当前，最佳的方法是配合对某一领域或行业绩效审计，进行审前培训。着重拓宽审计人员的思路，一方面使审计人员具备创新能力，能够发现与传统审计不同的问题；另一方面，能够以联系发展的观念看待或解决审计查出的问题，通过绩效审计方法和技术的培训，重点提高审计人员绩效审计的能力和经验。

（三）构建机制，实现长效。通过人民银行现有的传媒载体进行宣传，使人行干部职工树立绩效意识和绩效审计意识，充分认识到人民银行所掌握的人力资源和国有资产，理应进行绩效审计，各项工作要经得起绩效审计的推敲。同时加强绩效审计的制度建设，用制度来规定绩效审计的对象、范围和标准等。还可进行无形宣传，采取“事实说话”的方法。内审部门搞几个绩效审计项目，并将成效向决策部门报告，让实事来说话，使决策部门了解到绩效审计的重要作用，达到逐步推行绩效审计的目的。

（四）提升素质，保证效果。绩效审计工作质量高低在很大程度上取决于审计人员的综合素质。绩效审计需要多样化和创新的方法，需要多学科的知识。随着绩效审计的开展，审计人员素质结构将多元化、现代化发展，呈现适应性、效率性和整体性的发展趋势。因此，重视审计人员素质的提高是开展绩效审计的当务之急。

（五）制定法规，确保合法。依法审计是审计的基本原则，法律依据是开展绩效审计关键的一环，因为，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先，要认真总结在履职审计和专项审计中取得的经验，结合内部审计准则，制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则。其次，建立一套科学可行的指标评价体系也是开展绩效审计刻不容缓的措施之一。指标的科学性可以在一定程度上体现公平，对被审计单位的人力、财务及其它资源的利用效率作出正确的评价。

（作者单位：人行九江县支行）