增强农业自然灾害防御的财税政策研究

一、我国自然灾害与农业损失情况

我国是农业大国，同时也是世界上自然灾害最严重的国家之一，每年发生的自然灾害给我国造成的经济损失巨大。据统计，20世纪50年代为480亿元， 70年代为590亿元， 90年代以后，年均已经超过1000亿元（王国敏，2005）。21世纪以来，自然灾害造成的直接经济损失急剧上升（如表1所示），2001至2010年十年平均高达2861亿元，2008年的直接经济损失达到11752亿元，是新世纪以来的最高值。

为了增强自然灾害抵抗能力，我国政府采取了一系列措施，如对大江大河的治理，拦洪蓄水等， 形成了一套较为完备的农业抗灾体系。 一是建设了一批大中型水利工程，到2010年底全国有大型水库422座，蓄水总量2091亿立方米，对水资源季节、区域分布不均起到了一定的缓解作用。二是加大了农田水利基础设施建设，2010年新建、维护小型水源工程17.2万处，改善灌溉面积1360.1万亩，新增节水灌溉工程面积885.1万亩，治理水土流失面积8396.4平方公里，有效地增强了农业抗灾能力。三是建立了农作物植保体系，对各种农作物病虫害起到了一定防治作用。四是逐渐完善了农业自然灾害的预报体系。但是，近年来随着工业化进程中环境污染的加剧，以及对自然资源的过度掠夺，使得农业自然灾害呈现出新的特点，表现为：大灾次数增加，小灾次数减少；面积和强度加大；发生周期缩短。从表1可知，从2001到2010年十年间，农作物年均受灾面积为3564.3万公顷。与受灾面积扩张、强度加大相对应，自然灾害发生的周期也越来越短。农业自然灾害严重制约了我国农业的稳定发展。

二、我国财税政策在农业自然灾害防御方面存在的不足

（一）财政在农业投入方面严重不足，导致抵御农业自然灾害的基础设施建设缓慢 由于大江大河、农田水利改造等抗灾基础设施具有准公共产品的特性，它们的治理、改造需要巨额财政资金投入。但目前我国财政在这方面的投入却严重不足，从20世纪90年代以来虽然国家财政用于农业支出的总量处于增长的趋势，由1990年的307亿元上升到2008年5955亿元，增长了17倍，但农业支出占财政支出比重却没有多大的变化甚至呈现下降的趋势。从1990年的9.4%下降到2005年的7.9%，近几年稍有回升（2008年为9.5%）。显然，微薄的财政投入，对于庞大的农业设施抗灾体系的改善来说，犹如“杯水车薪”。 财政农业投入的短缺，产生以下方面的负效应：一是农田水利设施基本带病运行，二是排灌设施逐年弱化。从而导致农业抵御自然灾害的能力下降。

（二）中央财政支持下的风险分散机制尚未建立，巨灾风险转移制度不健全 农业保险的原理是大数法则，如果要有效地分散风险，则需要有足够多的风险单位投保，反之则会由于风险过分集中，导致保险公司无利可盈，农业保险无法经营下去。我国农业保险是从1982年正式恢复的，但由于缺乏财政的有利支持，基本上处于一种明存实亡的状态。2004年我国在部分地区如江苏、新疆、四川等试点，实施以省级财政补贴为主的政策性农业保险后，农业保险得到一定发展；2007年中央财政第一次对农业保险给予补贴，承担的农险保费补贴比例为25%，选择6省（区）的玉米、水稻、大豆、棉花、小麦等5种主要农作物开展补贴试点；2010年已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。但从总体来看，农业保险的供给与其需求相比，还远远不能满足，且灾后保险补偿占农业灾害经济损失的比重仍微乎其微。如在2008年雪灾中造成经济损失1516亿元，保险赔付仅为16亿元，占损失比例的1％，而世界上其他国家同类灾害中保险赔付超过30%。这说明我国保险赔付比率低、覆盖面窄及巨灾风险机制缺失等一系列问题非常突出。

由于农业保险的发展存在市场失灵，需政府来弥补，但我国政府在这方面却存在缺位现象，即对农业保险的补贴和扶持较少，这也是我国农业保险发展举步维艰重要原因之一。全球许多国家都建立了政府支持下农业保险体系，如实行强制性农业保险；对承保农业保险的保险公司和投保农民给予补贴；实施再保险；建立农业巨灾风险专项基金等。日本财政给予农业保险15％的补贴，在特大灾害发生时财政负担80％～100％的保险补偿。但我国目前除了对经营农业保险公司减免营业税外，基本上没有其他专门支持农业保险的财政政策。

（三）政府在农业灾害损失中直接补偿的作用非常有限 农业自然灾害管理具有公共产品的属性，且农业灾害损失是一种突发的意外损失。因此当自然灾害发生后，在灾害损失的补偿中，政府具有不可替代的作用。但目前我国政府在补偿金额方面却相当有限，只占灾害损失的很小一部分，且财政补偿还是以传统灾害救济方式为主。从表1可知：一是财政救灾支出占灾害损失的比重非常低。我国自然灾害造成的经济损失巨大（年均损失2851亿元），但财政救灾支出占灾害损失的比却非常低，2001至2010年平均比例仅为3.09％，最高为2009年的5.5%；二是财政救灾支出占GDP比重不稳定。2001年为2.02%，之后又出现下降，2009年仅为0.75%，2008年是特殊的一年，达到3.92%。虽然救灾支出的多少与当年的受灾损失程度有直接关系，但也反映出我国救灾支出缺乏稳定性，同时救灾支出的增长速度在某些年份甚至出现负增长。这足以证明在市场经济体制下，财政已难以继续成为农业自然灾害损失补偿的主体，其在农业自然灾害损失中的分担作用和地位已经非常有限了。

（四）当前我国应对自然灾害税收政策的不足 虽然我国现行税收制度在减轻农业自然灾害方面，税收优惠措施在各个税种中有一定体现。但是这些税收优惠政策不成体系，比较零散、不明确，而且在防灾、抗灾、减灾方面的总体支持力度还不够。具体如下：

（1）没有形成完整的应对自然灾害的税收政策体系。现行我国应对自然灾害的税收政策主要分散在营业税、企业所得税、土地使用税、资源税等单个税种中，如在《资源税暂行条例》中，纳税人在开采或生产应税产品过程中，因遭受自然灾害或意外事故等重大损失的，由省（自治区、直辖市）政府酌情予以资源税减免；又如2008年新的《企业所得税法》中规定，由于不可抗力因素如水灾、地震等造成的损失可在税前扣除；企业的公益性捐赠，在年度利润总额12%以内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除等。这些税收优惠措施对自然灾害的损失在一定程度上起到减轻的作用，但自然灾害是影响经济发展的一种特殊情况，应当制定一套较完整的针对自然灾害的税收政策体系，以便在自然灾害发生时能有效执行。

（2）应对自然灾害的税收优惠方式较少。目前我国应对自然灾害损失所实行的税收优惠方式主要有冲减应税收入（所得）、直接减免税和捐赠扣除，除些之外，其他方式很少，但在我国的税法规定中，税收优惠的方式却非常多，如退税、投资抵免、亏损弥补等。 由此可见，目前我国应对自然灾害的税收优惠方式还是比较单一。另外现行对于先进的防灾救灾技术、新产品及新工艺的使用，国家也没有颁布相关的税收优惠措施，且税收政策对防灾救灾先进技术和物资设备的支持力度也不大，这非常不利于灾前的预防。

三、建立与完善应对农业自然灾害财税政策的措施

（一）加大财政抗灾农业基础设施资金投入，增强农业抗灾能力 农业基础设施建设是防灾工作的主要内容，只有做到有备才能无患。当前应加大财政在小流域水利防洪能力建设、骨干排灌水利工程老化失修、除险加固、修复水毁工程等方面的投入，以不断增强农业抵御自然灾害的基础设施，使抗灾基础设施建设有一个长足的发展。同时要加强宣传引导，在出现灾害时调动多方力量，力求使灾害的损失最小。在抗灾方案上，应坚持以预防为主，力争化大灾为小灾，化小灾为无灾，把自然灾害发生所造成的经济损失降到最低。

（二）建立与完善政府、市场共同作用的农业灾害救助体系 政府作为众多公共资源的拥有者，在农业灾害发生后，对救灾物资的调动较为迅速和集中，有利于优先扶持和保证社会的弱势群体，较好地满足灾害补偿的公平目标，因此政府理应成为救助的主力军。现行政府灾害救助主要有财政补贴、民政救助、贴息贷款三种方式。但目前的问题是，这些救助方式仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，尚未形成长效机制。针对灾害发生的偶然性和不确定性特性，为克服这种高度不确定性给经济和社会所造成的冲击与影响，因此应急需对这些救助方案进行细化，提出长久可行的可操作性救助方案，进而以文件的形势固定，上升为农业发展政策体系。以增强政府在灾害管理投入方面的计划性和预见性。

完善农业自然灾害救助体系，除了发挥政府的兜底作用，还应引入企业、市场化的救助方式。首先要进一步健全 “龙头农业企业＋专业合作社＋农户”的现代农业生产模式，建立农业生产者与企业灾害损失共担机制，充分发挥企业在农业灾害救助过程中的作用，分担财政救助压力。其次可考虑农产品生产风险基金的建立，这样既可以起到遭遇自然灾害后的救助作用，也可在农产品价格不稳定时、农业生产者出现亏损时给予一定补偿。第三，进一步推广并完善农村金融支撑体系，引导农村信用社、邮政储蓄银行、小额贷款公司等金融机构开展农业灾害救助专项贷款业务，从而发挥金融机构的杠杆作用。

（三）完善以政府为主导的农业保险政策 目前政策性农业保险在我国还处于试点阶段，其保险水平和标准离农业自然灾害损失赔偿的要求还有很长一段距离，需要继续加以完善。现行中央财政支持下的政策性农业保险还有明显的不足：一是补贴范围窄，补贴品种少。虽然在2010年政策性农业保险已经覆盖了全国主要的粮油棉产区和畜禽主产省，试点险种新增加了育肥猪保险和森林保险，中央政策性险种扩大到了9个。但区域性特色农业的保费补贴相对来说范围窄、覆盖面不全。如云南的烤烟、广西的甘蔗等当地经济发展和农民增收具有支柱作用的特色农业仍未纳入中央财政的农业保险保费补贴中。二是地方政府对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制。2005年以来政策性农业保险试点的各省（自治区、直辖市）， 虽然对参保农户的保险费给予了一部分财政补贴（有的补贴50％，有的补贴35％），但是试点如果全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加，而中央的财政扶持手段和力度仍不明确，没有任何有关的政策期许和支持承诺，更重要的是在没有建立财政支持下的巨灾补偿基金和农业再保险的情况下，如果发生巨大灾害，需要巨额赔偿时，地方财政的力量也是非常有限。因此，虽然中央要求积极发展政策性农业保险，但由于缺乏中央的支持，许多地方政府坐等观望，这也制约了农业保险的发展。因此政策性农业保险要尽可能扩大范围，让更多的农业品种和更多的农民受益，这样对于政府在一个更大的范围里平抑风险，提高财政补贴资金效率起到一定作用。另外，现行的政策性农业保险仅仅是保成本，以后在逐步过渡到保产量和保收入的成熟阶段。同时下一步要对农业承保机构的进行财政补贴，包括业务费补贴、巨灾风险补贴等。

（四）建立农业巨灾风险分散体系，提高抵御灾害的能力 与其他国家不同，具有分散巨灾风险体系的再保险机制目前在我国仍没建立。如果巨灾一旦发生，承担农险业务的经营机构将受到严重打击，有些公司可能会一夜间倒闭，而农业保险业务也面临严峻挑战，因此必须建立农业巨灾风险分散体系，以增强农业抵御自然灾害的能力。而农业巨灾风险分散体系建立的主要内容就是要设立农业巨灾风险基金，它是全国巨灾风险基金的重要内容之一。建立农业巨灾保险基金应从以下几个方面着手：一是采取财政拨款和财政补贴方式建立专项基金；二是政策性保险机构发行巨灾风险基金债券，以提高巨灾风险基金储备能力；三是地方政府每年拿出部分支农资金和救灾款，专款专用，充实后备；四是从保险公司的农业保险保费结余中，拿出部分充实到巨灾风险基金。巨灾风险基金的使用：此基金是用以应付特大农业灾害发生而积累的专项基金，用于发生巨灾时的大额保险赔付。首先支付农业保险公司超赔部分，这是主体。除此之外，此基金的一小部分还可用于减灾基础设施建设，如通过兴修水利设施来预防洪涝和干旱的发生；支持研究机构分析我国农业灾害发生规律，为建立农业风险预警系统提供科学依据以及通过疫苗注射来预防禽畜传染病的发生和扩散等。

（五）完善应对农业自然灾害的税收政策 首先，要扩大应对自然灾害税收优惠范围。从税种上看，自然灾害的发生对绝大部分税种的收入如所得税、财产税、流转税等都会产生影响。因此建议有关应对自然灾害的税收优惠范围应尽量扩大到所有税种。另外还可适当下放有关农业保险业务税收减免权限，扩大农业保险免征范围，对农业保险机构减征或免征所得税等。

其次，增加应对自然灾害税收优惠形式。可考虑根据自然灾害种类、级别等，采取多种税收优惠形式，即将现行的捐赠、直接减免两种方式扩大到延期纳税、亏损弥补等；另外对捐赠、金融机构贷款等适当放宽税收政策。如应允许捐赠在所得税前全额扣除；对金融机构给予自然灾害地区的贷款给予一定的税收优惠。这样一方面灵活应对自然灾害影响，另一方面将资金和技术较快吸引到受灾严重的地区，可尽快消除灾害影响，恢复经济发展和社会稳定。

第三，应实施对应用防灾救灾新产品、技术的税收优惠措施。我国现行对新产品、新技术的研发已颁布了相关的税收政策优惠，但是对防灾救灾产品、技术的应用还没有给予税收支持政策，应尽快实施对应用防灾救灾新产品、技术的税收优惠措施，以通过这方面的税收优惠的实施，使企业广泛采取防灾救灾的新技术、新产品，这样可在自然灾害发生时，大大降低其破坏程度。

第四，建立专门防灾、救灾税收制度。如果每次自然灾害发生后，都由财政预算负担，导致财政压力加大，从而影响财政收支的稳定性。遇到巨灾时，还会有国际借贷，这会对整个国家的财政支付能力产生重大影响。由于我国自然灾害发生频繁，造成经济损失巨大，因此建议构建一套在自然灾害发生时便于实行的税收政策体系。另外从民本思想出发和民生财政考虑，国家应与时俱进，开征灾害税，为平衡税收、减轻纳税成本以及便于税收征管等，建议灾害税作为附加税种，从企业和个人所得税的应纳税所得额中进行附加征税，专款专用。同时要加强对灾害税的宣传和纳税征管，从而构建具有我国特色的防灾、救灾财税制度体系。

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