网上出让国有建设用地的底价机制研究

摘 要：在坚持国有建设用地使用权出让制度的基础上，结合网上出让工作的新发展，研究出让底价的设置政策、确定方法和作用意义，提出网上出让环境下不设底价的理论可能性和实践可行性。由此得出不设底价是网上交易体系的新变革，可以提高土地出让的网上管理和监督水平，对简化工作流程、加强风险控制具有重要意义。

关键词：网上出让；底价机制；风险控制

作者简介：郑义（1984-），男，江苏徐州人，任职于武汉市土地交易中心，硕士，研究方向：土地资源管理、公共土地政策。

中图分类号：F321.1 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.03.51 文章编号：1672-3309（2013）03-121-02

本文所指的网上出让国有建设用地（以下简称网上出让）是市、县国土资源管理部门利用网上交易系统，进行国有建设用地使用权拍卖、挂牌公开出让的行为。

一、国有建设用地的网上出让

（一）国有建设用地网上出让的有关政策

《国土资源部党组关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》（国土资党发〔2010〕45号）要求：积极推进土地使用权网上交易和网上监管，着力解决领导干部违反规定插手干预土地出让审批及土地出让信息不公开、不对称等问题。《国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见》（国土资发〔2011〕63号）要求：大力推进土地使用权出让网上运行，积极推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式，组织网上报价竞价，建立网上成交后的审查制度。《国土资源部关于开展国有建设用地使用权网上交易试点工作的意见》（国土资发〔2011〕118号）提出：开展拍卖和挂牌网上操作可行性研究，分析竞买申请、报价、竞价，成交确认及资格审查等环节信息化技术和方法，确定网上交易指标体系，研发网上交易系统软件，制定网上交易规范，建立网络运行安全、风险防范和交易监管机制。

（二）国有建设用地网上出让的有关实践

1、长沙市网上出让的有关实践。长沙市2007年就开展了国有建设用地使用权网上挂牌出让的相关工作，制定了《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让规则（试行）》。于当年5月22日，了长土网挂〔2007〕01号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告，为1宗位于长沙市岳麓区的地块，出让面积344142.41平方米（约合34.4公顷），规划用途为住宅、文化娱乐、公园用地、林地，起价为34115万元，揭牌时间为6月25日。来自香港、重庆、浙江、广东、河南、湖南等地的5位开发商经过76轮限时竞价，该宗地最终以9.52亿元成交。长沙市在总结经验的基础上，于2008年12月23日正式下发《长沙市国有建设用地使用权网上挂牌出让规则》（长政办法〔2008〕19号），这标志着长沙市网上出让工作的基本成熟。

截止2012年11月30日，长沙市（不含长沙县、宁乡县、浏阳市）共网上挂牌公告127批次，成交国有建设用地362宗，成交面积2053.87公顷，成交额626.63亿元，产生溢价135.16亿元，竞价幅度达27.5%。

2、武汉市网上出让的有关实践。武汉市国土资源和规划局于2012年9月25日了《关于开通武汉市国有建设用地使用权网上交易系统及印发〈武汉市网上拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权交易规则（试行）〉的通知》，并于当年11月12日了武告字〔2012年〕13号国有建设用地使用权网上挂牌出让公告。截止2013年3月12日，以网上挂牌的方式共成交5个批次16宗国有建设用地，成交80.99公顷，成交率100%（见表1）。另有3宗土地正在公告中，并不设出让底价。

上述工作的开展，实现了武汉市网上土地出让形式的新突破，同时结合竞买资格后置审查、不单独设置出让底价等工作流程的新变革，大大缩短了从项目筹备到项目成交的时间，也最大限度地体现了土地交易的公开、公平、公开。

（三）国有建设用地网上出让的有益经验

1、进一步控制风险，杜绝腐败。鉴于土地出让工作存在资金量大、社会关系复杂、现场交易存在人为干预的情况，创新土地交易方式，把绝大部分土地出让工作交给电脑、网络，保障网上交易系统在全封闭状态下运行。同时根据土地出让的法定程序，制定了详细的网上交易规则并及时公开，从技术和制度上进一步控制了风险，杜绝了腐败。

2、进一步简化流程，提高效率。从资料领取、保证金缴纳、报名竞价到成交通知等全过程的网上完成，及竞买资格的后置审查，避免了竞买意向人、竞买人多次往返现场，节约了时间成本。出让公告直接公布起始价并不设底价，使竞买意向人、竞买人可以更加准确的测算成本，降低了拿地门槛。与网上出让配套的工作革新，进一步简化了流程，提高了效率。

3、网上交易系统安全可靠。网上交易系统与银行、公安网监等部门建立了联合工作机制，配套了双机双线网络设备及最新的软硬件安全防护设备，准备了全方位的应急预案。土地行政管理部门还设立了专职机构，配备了专业人员，制定了网上交易系统安全管理规程，研究解决了交易过程涉及资金安全、网络安全的意外事故处理问题，全面保障了系统的安全稳定运行，为竞买意向人、竞买人提供了优质、便捷的网上出让环境。

二、国有建设用地的出让底价

（一）国有建设用地出让底价的设置政策

作为招标拍卖挂牌出让最主要政策依据的是《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（中华人民共和国国土资源部令第39号，以下简称39号令）中关于底价的规定共9处，其中第10条包括4处，为底价的确定方法及其保密要求；第15条中涉及底价1处，为招标出让“没有底价的，应当明确提示”；其他4处均为底价的使用即拍卖挂牌过程中有出让底价的如何确定竞得人。39号令没有对挂牌出让是否必须设置出让底价提出政策性规定。

同时与之配套的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）在挂牌实施中提出“设有底价的，出让人应当在挂牌截止前将密封的挂牌底价交给挂牌主持人”，也没有要求挂牌出让必须设置出让底价。

（二）国有建设用地出让底价的确定方法

39号令规定：市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定底价。底价不得低于国家规定的最低价标准。确定拍卖和挂牌的底价应当实行集体决策。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（试行）规定：市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价。拍卖和挂牌出让的，应当同时确定起叫价、起始价等。

目前政策没有要求起始价与底价之间存在严格的对应关系，这为科学制定起始价，从而不设底价进行挂牌出让提供了实际操作可能。

（三）设置出让底价的作用和意义

出让底价是地块出让的最低控制价格标准，也是确认成交地价的基础。设置出让底价的最根本目的是防止土地被贱卖而导致的政府土地收益流失。起始价按照制定底价的流程标准、方式方法，综合考虑土地估价结果、产业政策和土地市场情况，由集体决策进行制定，其作为竞买活动开始价格是能够在功能上代替底价的。

从设置底价的现实意义看，竞买人不知道底价是否高于起始价或高出多少，可能会出现没有人与其竞争也会抬高竞买报价的情况；或出现缴纳保证金并参与竞买后，报价低于底价导致不成交，从而降低成交率的情况。这些都影响了竞买意向人、竞买人参与土地出让活动的积极性，干扰了正常的土地市场预期，不利于科学调控、精细管理地价。

三、网上出让环境下的底价机制讨论

（一）网上出让环境下不设置底价的理论可能性

通过研究国有建设用地使用权出让法定程序，特别是出让底价设置政策，可以看出：拍卖出让明确提出可以不设底价；也没有要求挂牌出让必须设置出让底价。沿用底价制定标准制定出来的起始价，作为竞买活动的开始价格，能够代替底价的作用，防止土地资源的贱卖。

（二）网上出让环境下不设置底价的实践可行性

不设出让底价，涉及报价、竞价、成交等工作环节的调整，而网上出让工作有序推进使得这种网上交易体系的新变革变成了可能。从长沙的实践结果看，不设底价的网上挂牌出让，不但没有造成政府土地收益的流失，还把溢价保持在了一个合理的水平。武汉市国土行政管理部门也出台相关文件，规定除招标出让等项目外，原则上不再设置底价。

四、简短的研究结论

设置出让底价并保密公证的传统现场挂牌模式，存在增加行政审批时间、增加工作环节的问题。在坚持国有建设用地使用权出让制度的基础上，科学制定起始价，发挥并替代底价保障土地价值的功能，并与网上出让工作的发展相结合，不再单独设置出让底价。这是对国有土地使用权出让制度的改革创新，是运用科技信息手段提高国有土地出让市场管理和监督水平的重要举措，这对建立公开、公平、公正的市场环境、降低交易成本、加强风险控制、推进廉政建设具有重要作用。