民政局的调查与思考

去年底，我们到*、海南、广东、浙江四省市，考察了福利发行的有关情况。回来后，结合我市实际，我们进行了认真的研究和思考：

一、南方考察给我们的几点启示

最近几年上述省市福利发行量大幅度增长。*市从19*年到19*年十年累计仅销售4亿元，而去年通过改革发行方式，截止8月份就已销售了2亿多元；*市自19*年开始发行电脑以来，已累计销售6亿多元；广东省近三年采取发行电脑和“大奖组”两条腿走路的办法，已发行20多亿元（其中电脑13亿元），是前些年销售总和的三倍多。福利业的大发展，为这些地区筹集了大量的福利资金，给当地社会福利事业的发展提供了巨大的支持。*市民政局规定，凡需政府投资兴建的社会福利设施，市民政局都从发行所得资金中按1比1的比例拨款扶持，在已给6个区的社会福利设施各资助1000到1500万元的基础上，去年又拿出6000万元福利资金兴建

了一处规模大、档次高的市康复中心。广东省近几年福利资金支出已超过相应的财政拨款，成为社会福利事业发展的重要经济支柱。南方四省市福利业的发展，给我们以下五点启示：

启示一：实现福利业的新突破，必须有各级领导的高度重视。温州市在组织2000万元大奖组时，市长不仅亲自过问，而且还委派市政府秘书长主持领导小组工作。*市季广镇副市长非常重视福利发行工作，经他亲自指挥和操作，促成*在全国率先搞起电脑试点。许多地方民政部门的领导同志也向我们阐述了同样的观点：发行福利是筹集福利资金、推进社会福利社会化的重要途径和最有效、最直接、最具有发展潜力的资金筹措渠道，是中央给民政部门的好政策，要珍惜，要用足、用好、用活。因此，广东、*、浙江、温州、*等地民政部门的领导把福利发行工作视为“一把手工程”。

启示二：实现福利业的新突破，必须抢抓机遇，敢闯敢试。*市针对当地人口密度大、交通流量大、市民开放意识强的特点，抓住中筹委准备搞试点的有利机遇，积极争取，得到了发行电脑的试点权，取得了极大成功。*市在多年发行“大奖组”不成功的困难条件下，打破常规，勇于创新，借鉴青岛市网点销售试点的经验教训，推出了“*风采”5元券套票网点销售模式，一举成功，“一年干了十年的活”。广东省针对自身特点，采取电脑与“大奖组”相结合的“两条腿走路”方式，赢得了取长补短、珠联璧合的效果，销售额已远远走在了全国的前头。

启示三：实现福利业的新突破，必须落实各项优惠政策和激励机制。南方四省市在这方面实行的政策灵活而有实效：一是在税收上给予优惠。*市规定，对福利中奖资金征收的个人所得税，70％要返还给市募办，用于发展社会福利事业，现已返还了1000多万元。二是在福利资金的管理上，严格按中募委的规定实行财政专户管理，随用随支，保证资助资金的及时足额到位。三是在发行额度管理上全部放开，发行多少完全由市场说了算。四是在激励机制上，制定了严格与销售额挂钩的奖惩制度，极大地激发了各地发行的积极性。

启示四：实现福利业的新突破，必须重视的“性”。“性”是福利魅力之所在。能否重视和突出性，是福利发行成败的关键因素之一。温州市在发行2000万元大奖组时，仅特等奖20辆2000型桑塔纳轿车和一等奖20辆普通型桑塔纳轿车，就占去了1100万元返奖资金的大半，极大地刺激了彩民的“”欲望，收到了非常好的效果。同是电脑，*市每期头奖可达到几十到几百万元，最高达到500万元，使彩民如痴如醉，踊跃参与；而有的省每期头奖仅十几万元，销售形势与*相比可谓天壤之别。

启示五：实现福利业的新突破，必须十分重视树立和维护福利的形象。南方四省市普遍做到了“四个公开”，即：奖品招标公开、开奖公开、兑奖公开、资金去向公开。增加了透明度，坚持了福利发行“公开、公正、公平和自愿”的原则，树立了福利的良好形象。*市福利被市民誉为“金牌”。

二、我市福利业现状分析

我市发行福利，与全国同步，已经历了十一个年头。十一年来，我市福利业从无到有，有了很大发展，实现了“四个转变”：一是在对福利的认识上，实现了从排斥到认同的转变。各级各有关部门从消极应付到积极推动，各界群众从冷眼旁观到踊跃参与，使福利业的发展突飞猛进，发行数量成倍飓升，进入1999年，全市已发行福利3400万元。二是在发行方式上，实现了从幼稚到日渐成熟的转变。从发行初期行政摊派的无奈和小摊点销售的冷清，到现在“大奖组”销售的热闹、轰动，可以看出我市福利发行正在走出幼稚，走向成熟。三是在市场管理上，实现了从无序到有序的转变。通过加强市场监管和市场保护，最初几年非法、变相和外地进入我市扰乱市场的问题，得到了一定遏制，各级福利发行机构各自为政、互相竞争的局面初步扭转。四是在福利资金投入上，实现了从单一化到二元化的转变。福利资金己成为除财政之外社会福利事业投入的重要渠道之一。过去3年，我市对社会福利事业的实际投入约为2O00万元人民币，而渠道的投入就达1150万元，占57•5％。

但同时也应看到，与国际国内先进水平相比，与我市经济和社会发展状况与速度相比，我市的工作还很不到位。这主要表现在：（一）发行方式上，我市在前几年采劝大奖组”销售法成功后，一直沿袭这一方式，没有大的突破；（二）发行数量上，近几年出现徘徊不前的情况，且从1996年高峰后，连续两年滑坡。截止1998年我市累计发行6050万元，不及*市三年发行量的九分之一。差距的存在也从另一个角度说明了我市的福利业有巨大的发展潜力和广阔的发展空间，表现在三个方面：

（一）有巨大的市场潜力。有关资料显示，在业较为成熟的国家和地区，年人均购买量相当于人均纯收入的1％。按此计算，以19*年我市城市居民人均可支配收入6312元、农民人均收入3277元为参照，全市销售总量应达到*00万元，而我市目前最高年份销售量仍不及这一总量的二分之一。联系到我市农村市场还未开辟和近几年*、海南、广东、浙江四省市福利业的迅猛发展，可以清楚地看到，我市福利市场的潜力巨大。

（二）有巨大的资金需求。据预测，今后几年，我市仅对老年人、残疾人、孤儿和社区服务、优抚康复等事业的基础设施投入就将达到8000万元的规模，而预期财政所能解决的资金仅能达到1000到1500万元，解决缺口资金的一条现实而有效的渠道无疑是福利。需求是推动事业发展的原动力。可以预料，在如此强烈的资金需求的推动下，我市福利业必须也必将有很大的发展。

（三）有巨大的发行潜力。我市目前唯一和普遍采用的是“大奖组”销售法。这种销售方式取得了很大成功，但仍有潜力可挖，温州市用这种方式创造了日销售1．2亿元的记录。如果我市能在不断完善提高“大奖组”销售法的同时，借鉴广东省的经验，坚持“两条腿走路”，争取成功发行电脑的话，可以预期福利的发行能力将大大提高，发行数量将有新突破。

三、有关福利几个问题的辩析

在考察和调研的过程中，我们逐步形成了一个较统一和明晰的看法：实现我市福利业新突破的关键在于思想的解放和认识的提高。因为思想认识问题决定了对福利的评判标准、发行和管理模式的选择以及有关政策的走向等根本性问题，是关键中的关键。基于这样的考虑；我们认为有必要在这里就以下几个与思想认识有关的问题进行辩析。

（一）关于福利的“利”与“弊”。不可否认，发行福利的确助长了某些购买者的投机心理，而且在全国的部分地方还发生过因“大奖组”组织和管理不善而引发的骚乱事件。但从另一个方面看，发行福利能迅速而有效地汇集社会闲散资金，弥补国家财力不足，解决各种社会福利问题，而且具有低风险、高回报、快见效的特点。据最新资料显示，19*年以来，全国共销售福利252亿多元，筹集社会福利资金80亿元，创办、资助了7．3万个社会福利项目，使千千万万的老年人、残疾人、孤儿和其他特殊困难群体受益，直接社会效益非常突出。同时，间接社会效益也令人瞩目：（一）增加国家税收。按近几年每年发行额度60亿元计算，每年消费奖品的增值税和中奖者应缴纳的个人所得税即可达到8亿多元。（二）提供了大量的临时就业机会。全国除拥有IO余万人的专职工作队伍外，每年抽调和动员临时工作人员都在上百万人次。（三）带动了相关行业的发展。按60亿元的发行额度，每年为商业企业创造33亿元的商品销售额；采用直接投入和补贴方式，每年可吸引调动8O多亿元的资金投向福利事业的基础设施建设，带动了建材和建筑业的发展。从我市看，到1998年底全市共发行福利605O万元，筹集福利资金1331万元，有力地缓解了社会福利事业发展资金不足的问题，取得了明显的经济效益和社会效益。事实胜于雄辩。在如此巨大的、全局性的“利”面前，福利的“弊”就显得微不足道了。更何况，全国部分地区发行过程中发生的骚乱事件，是由于“大奖组”销售法的弱点和组织、管理工作不到位造成的，并不能据此认定是福利本身的“弊”。事实上，目前世界上共有100多个国家和地区发行，年发行量在1000亿美元以上，并没有听说过哪个国家因发行引起骚乱，影响了社会的稳定。

（二）关于发行方式的“优”与“劣”。从全国范围看，目前主要有以下三种以不同方式发行的福利：一是以“大奖组”方式发行的即开型。我市与全国大部分地区发行的都是这种。这种的“优”与“劣”主要体现在“大奖组”销售法上。它满足了销售需要刺激，需要激情，需要最大限度地参与的要求，显示出了旺盛的生命力，取得了巨大的成功。以我市为例，采用这种方式，把的单点日销售从几百元、几千元，猛增到几十万元、几百万元；把的年发行量从十几万元、几十万元猛增到几千万元。但这种方式更有其本身固有的难以克服的缺点。首先，“大奖组”场面虽然热闹，但也大哄大嗡，原始粗放，给人以不文明的感觉，与现代化城市的整体形象不合拍；其次，在集中的时间和空间里，汇聚那么多人到现场，在城市交通、卫生、市容等方面产生不利影响，并存在安全隐患；第三。现场群众的激情被刺激起来后，一旦控制不好，可能发生骚乱；第四，受天气、场地条件的影响很大，增加了发行成败的不确定性；第五，不能有效地与现代传媒和科学技术衔接，因而其潜力终究是有限的。二是在广东、*等地试点发行的电脑。这

种将计算机网络技术引入发行的全过程，一方面从根本上排除了管理和统计方面的人为因素，最大限度地提高了购买者对公开、公平和公正的信任感；另一方面计算机的高速运算能力，使购买、统计、结算等庞大而复杂的过程变得简便易行，解除了组织者繁重的劳动，加快了销售速度，缩短了开奖周期，从而鼓励更多的人购买，最终扩大了发行量。另外，由于电脑引入了乐透高奖滚动积累制，一旦连续几期无人中奖，可以积累起数额惊人的高奖，从而越来越具有吸引力。目前*市电脑积累的最高奖额已达500万元，但这种发行，对基础设施、管理和销售人员的素质、群众的意识等也提出了更高的要求。三是TV（电视）。这种采用网点销售、电视开奖的方式，实现了与现代传媒的结合，提高了发行的透明度。但这种方式目前仅在*市取得了成功，在其他地区（包括我省的青岛市）的试点都失败了。总之，这三种各有“优”、“劣”，但从长远看，“大奖组”不能适应业的现代化趋势，因而最终会被淘汰；电脑和TV，代表了未来业的发展方向，因此有很大的发展前途，需要我们认真加以对待和研究。

（三）关于市场的“统”与“分”。从国际上看，世界各国的市场都经历了从“分”到“统”的过程。业是一种特殊的行业，市场不允许竞争。这是因为发行的目的是为了筹集社会资金，多家竞争的结果必然是竞相提高返奖率，从而在极短的时间内把返奖率提高到极限，使失去了集资功能，这一行业也就失去了存在的意义。所以，市场要统一，要由政府垄断。我国业起步较晚，但也经历了从“分”到“统”的过程。19*年国务院批准民政部门发行之后，各地即开始了“大战”，一些地方和部门擅自发行各种各样名目繁多的，造成了市场的混乱。后经三个阶段的清理整顿，我国市场已渐趋统一，但仍存在着多头经营、无序竞争的问题，这显然不利于业的发展，因此需要规范，需要把经营权进一步集中统一起来。

（四）关于政策的“放”与“收”。应当承认，目前国家对业的发展采取的仍是适度控制的政策，在发行总量上限制额度，在种类和发行方式上也有许多限制条件。这使很多人产生了福利政策是“放”还是“收”的担心，明明看到了福利业的发展方向和趋势，也不愿改革、不愿创新、不愿争龋这种担心是多余的。首先，从我国福利业的发展历程看，国家在坚持市场逐步统一和宏观调控的前提下，对的发行规模和发行方式采取的是逐步放开的政策；其次，从上面的分析可以看出，福利“利”大于“弊”，发行福利的目的和效果符合邓小平同志提出的“三个有利于”的标准，应当允许大胆地试，大胆地闯；第三，前不久，国务院批准发行赈灾福利，这意味着福利已突破部门的界限，向国家的方向迈进了一大步。因此，我们有理由相信，我国政策不但不会“收”，而且可能要“放”，甚至会完全放开。

四、实现我市福利业新突破的主要措施

（一）抓机遇，务实效，实现发行方式的多元化。目前在“大奖组”仍有潜力可挖，新的发行方式暂时没有引入的前提下，我们必须本着务实的原则，继续推行和完善“大奖组”销售法，这样做不仅可以维持和增加现有的发行能力和发行规模，而且可以通过“大奖组”的发行，激发和培养群众的意识，为未来电脑和TV的发行打下基矗同时，要坚持“两条腿”走路的方针，不断探索和推动发行方式的多元化。目前中募委正在争取扩大电脑发行范围，计划分别建设以*、广州、武汉、重庆、沈阳、北京和西安为中心，基本覆盖全国的电脑发行网络。我们必须具有超前意识和抢抓机遇意识，积极争取中募委和省募委在我市搞电脑试点，尽快实现我市福利业的现代化，推动我市福利业的新突破。为此，我们从现在开始就要进入角色，及早动手，在调查研究、组织机构、技术设

备、发行网点等方面提前准备，超前运筹。在所有的工作中，特别要注重高素质人才的培养和引进。人才是任何事业发展的关键。调查中，我们看到，在我市福利发行系统中，真正了解现代传播手段、精通计算机技术、懂财务、会管理的人才，可以说是寥若晨星，显然不能适应福利业现代化的要求，因此我们必须从现在着手，建设一支高素质的发行队伍。要采取灵活的用工制度，制定和落实各项优惠政策，吸引优秀人才加入福利发行队伍。要切实加强现有人员的培训和系统教育，全面提高发行队伍的整体素质。

（二）抓保证，抢份额，实现对市场的基本垄断。市场排斥竞争，需要垄断。在目前我国市场没有完全统一，客观上存在竞争的前提下，我们必须采取各种有效手段参与市场的竞争，加强市场的保护。一方面要自觉维护福利的声誉，树立福利的良好形象。福利的声誉和形象，就是福利的生命和市场份额。因此，我们必须像爱护自己的眼睛那样爱护福利的声誉和形象。要坚决遵循“公开、公平、公正”的发行原则，做到销售公开、设奖公开、兑奖公开、福利资金使用公开；在奖品设置和兑奖过程中遵守商业道德，不以次充好，不营私舞弊，不破坏市场规则；坚持自愿原则，按市场规律销售，不摊派，不“搭车”；要树立信誉至上的意识，维护福利诚实可信的形象，下决心杜绝不讲信誉的行为，严厉打击损害福利信誉的行为；在奖品设置、摇奖兑奖、中奖者对奖金奖品的合法占有等方面，积极争取公证机关的参与和监督，以推动发行严格执行国家法律、法规和政策，取信于民。另一方面，要切实加强对市场的监控，坚决取缔、打击非法和变相，以维护市场的正常秩序，保护的合法发行权。总之，要经过这两个方面的努力，使福利占有更多的市场份额，如果可能，要尽量造成和维护福利对市场的基本垄断局面。

（三）抓机制，求活力，实现日常管理的规范化。当前，要尽快建立“三个机制”：一是有力的领导机制。从南方经验和我市的实践看，发行福利涉及到社会的方方面面，综合性和社会性很强，因此必须有政府的高度重视和综合协调。各级政府要切实把福利业当成一个产业抓紧抓好，列入重要的议事日程，充分体现出发行福利是政府行为。具体要求是，由市政府领导牵头，抓好募委班子建设，形成直线领导和管理体制，建立起有效的监测体系、决策体系、协调体系和执行体系，从福利发行指标的争取和新发行方式的引进，一直抓到资金的投入和使用，解决福利业的市场启动、市场保护、部门配合、网络建设、人才引进等方面的问题。二是严格的控制机制。主要从以下三个方面入手：1、加强发行工作的计划性。在当前主要采用“大奖组”销售法的前提下，对市和各市区的发行规模和发行时间进行统一安排。2、提高福利资金使用效益。坚持项目评审委员会制度，确保资金投入到急需的社会福利事业上。3、确保资金投放率。按中募委的要求，当年发行所得福利资金的投放比例必须达到70％以上。三是灵活的政策机制。借鉴外地经验，结合我市实际，要抓好以下三个方面：1、建立严格的与销售额挂钩的奖惩制度，按照“谁发行，谁受益”和“多发行、多受益”的原则，处理好市及各市区的利益关系，合理调度和使用福利资金，充分调动各级发行者的积极性。2、在福利资金管理上，应严格按中募委的要求实行专户管理，保证随用随支，及时足额到位。3、在发行额度控制上要有灵活性，切实以发行数量和发行能力确定发行额度。