对我国农村土地征收制度中“公共利益”的探讨

摘 要：随着我国城市化进程的加快，城市的发展必然依赖对农村土地的征收和使用。虽然对土地征收制度不断完善，但是在土地征收过程中土地违法使用、土地闲置、损害农民的土地利益等问题依然存在，亟待对我国土地征收制度的缺陷予以完善。

关键词：征地征收、公共利益

引 言

2004年的宪法修正案中明确提出"国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿" 2004年8月修订的《土地管理法》规定"国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。"2007年的《物权法》规定"为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。"由此可见"公共利益"作为土地征收的前提条件，启动土地征收程序的"钥匙"，其重要性显而易见。我国法学界一直对"公共利益"进行探讨。

（一）公共利益的特征

目前学界对公共利益的争论一直持续，目前为止还没有一个全面完整的定义，但对公共利益本身的特征大致可以概括为以下的几个：

第一、公共利益具有主体的不确定性。公共利益，顾名思义，其受益主体应当是社会公众，使社会公众得到利益或与全体公众有利益关系。社会公众是作为整体而言的，而不是仅针对某特定行业或部门的群体，不能封闭于某个特定的圈子。德国学者F. J .Neumann 将公共利益分为两种：一是提出公共性原则，也就是开放性，任何人可以接近，不封闭，也不专为某些个人所有； 一是国家或地方自治团体等所设立，维持之设施所掌握的职务。显然这里所说的公共利益应当为第一类。①

第二、公益具有明显性。公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。一方面，在界定公共利益之时需要严格将商业利益区别开来，另一方面，必须将国家机关自身利益与部门利益予以排除。在强调公共利益地域性的同时，不能脱离一个国家的整体经济社会发展进程。应当站在国家的整体经济发展水平、资源有限、环境保护、平衡发展的角度来作出判断。

第三、公共利益内涵的稳定性兼有变动性。公共利益的内涵具有相对稳定性，但是在一定条件下，非公共利益可以转化为公共利益。商业目的用地，应遵循平等主体的市场交易规则解决。一般情形，政府不宜强行干预。然而，在实践中，当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后，仍有少量被拆迁人漫天要价，阻碍了整个项目的实施，造成了有限资源的巨大浪费，此时的商业性拆迁就应当转化为公共利益。

第四、公众参与。以公共利益为由进行土地征收，严重影响到土地所有权人的基本权利。因此必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障土地所有权人的知情权、听证权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序权利和民利的有效行使。

（二）我国现行土地征收制度中对"公共利益"界定存在的问题

仔细分析我国土地征收法律制度，存在着对"公共利益"界定不清，致使土地征收目的泛化。我国《宪法》规定："国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。"但对"公共利益"却没有做出具体解释。《土地管理法》第43 条规定："任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"、"依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。"

众所周知，公共利益体现在维护国家安全、增加就业、增加税收、促进科教、经济发展、环境改善、提高生活水平、改变城市面貌、文物保护、公共福祉等方面。②而我国的法律规定中却有"任何单位和个人的建设用地"一说。单位和个人的建设用地，包含企业和个人的经营性用地，显然这超出了"公共利益"的范畴，是对土地征收目的的严重的泛化。直接带来的不利后果就是许多的单位和个人利益成为了公共利益。

公共利益模糊的界定成为政府卖地泛滥的法律依据。地方财政主要一块来自于税收，然而在一定时期内地方税收因为地方经济发展水平的因素，税收有限。如何能够更多更快的筹集更多的资金，卖地成为政府的首选。法律对于公共利益只是简单的定义，并未作出实质性的范围界定，政府当然可以名正言顺的打着"公共利益"的旗号卖地。

土地被征收者成为公共利益界定模糊的牺牲品。许多的单位和个人的利益被冠以公共利益之名，本不可以征收的土地被征收了。本应当补偿更多的却只是得到很少一部分补偿。被征地者的利益受到极大的损害。

公共利益不清的界定阻断了利益受损者的司法救济途径。商业性开发在某种程度上具有公益性。公共利益与商业利益之间并无明显边界，公共利益需要的结果也可以带来商业利益。难免将商业开发、旧城改造、经济发展与公共利益混为一谈。所以法官在判定该利益是否是公共利益之时是很难作出的。加之我的司法并不是完全独立的，受到行政的干预。往往作出的判决不利于行政相对人。

可见，我国土地征收中对公共利益界定十分不清，其必然带来诸多不利之处：其一公共利益泛化，小团体和个人利益被冠以公共利益之名；其二给政府泛滥卖地以法律上的依据；其三被征地者的利益受损并得不到法律上的帮助。

（三）明确"公共利益"范围的完善建议

我国的土地征收的缺陷之处集中于公共利益的界定模糊不清。必须明确"公共利益"范围。目前关于"公共利益"的界定主要有三种形式：一是概括式：二是列举式。三是概括列举并用式。③根据这几种分类形式，我国有学者提出，依照当前我国的实际情况，可以将公共利益限定于两类，第一类纯公共利益，包括国防设备军事设施；交通、水利、能源设施；教育、学术及慈善事业，公共卫生事业；第二类为准公共利益，包括政府及其公共建筑，其他由政府或民间举办的以公共利益为目的的事业。④

这种公共利益的分类具有一定的科学性。注意到了"公共利益"的明显性特征。将几类常见的公共利益明确提出来，将公共利益和商业利益区分开来，而且将公共利益内部又进行分类。对不同的公共利益采取不同的态度。这种分类一方面不至于妨碍国家因公共利益之需要征收土地。另一方面明确了指出了几类公共利益。使得公共利益不在泛化，从而限制政府随意以公共利益的幌子来征收土地。

但是这样的分类也有不足之处。其没有充分考虑到公共利益的稳定性兼有变动性。虽然在一般情况之下，公共利益应该是稳定的，但是应该考虑到公共利益变动性。正如上文所提到的，虽然是商业性的征地拆迁，但在完成绝大多数拆迁之后，仍然有钉子户不肯拆迁，那此时的商业利益可以转化为"公共利益"。因此在明确出公共利益范围之时，还是需要根据特别情况制定法律条款加以完善。但是这样的话是否有留有法律上的漏洞？将一些不常见的征地情况归入特别情况，来达到规避法律的手段。至于此类，可以加以司法解释，当达到一定程度时可以进行法律修改。同时在对"公共利益"进行界定时，其认定主体不能仅限于政府部门，还应有公众（尤其是受损主体） 和独立的专业人士参加，其形式可借鉴国外的重大事项决策听证程序。

注释：

①聂婴智：《公共利益视阈下土地征收征用的国际借鉴》《求索》2008年第10期

②王小莹，《外国征地制度对中国的启示》 当代世界2009年第7期 第60页

③杜军.《土地管理法学理论与实践》.成都科技大学出版社2007版

④翟年祥，项光勤.我国现行土地征用制度的问题及其对策探析[J].中国行政管理，2007（3）：l2.