公务员聘任制探究论文

摘要：公务员聘任制是我国公务员制度中的一种新制度。公务员聘任制不同于普通公务员制度，也不同于我国部分地区推行的政府雇员制度。公务员聘任制顺应了新公共管理理论和公共组织理论的要求。公务员聘任制有着重大意义，但也存在一些问题。

关键词：公务员聘任制政府雇员制聘任合同

已于2006年1月1日生效的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）在第十六章中专门规定了公务员聘任的适用范围、聘任方式、管理方式以及纠纷解决机制，正式在法律上确认了公务员职位聘任制度。早在1993年，国务院公布的《国家公务员暂行条例》就规定了对公务员部分职位实行聘任制，①在2002年，中共中央下发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，也规定了党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制，②但都没有明确规定公务员聘任的适用范围和具体办法。

在实践中，我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制。在80年代初期，为了解决原干部人事制度不能从农村直接招收干部，以致乡镇干部来源不足的问题，很多地区开始在乡镇实行干部聘任制，通过契约合同来管理干部。甘肃省分别于1984年和1987年为乡镇党政机关补充近4800余名招聘干部，还有一些地、县自行招聘了一部分干部。[1]1996年，辽宁省为了调整乡镇机关人员结构的，加强乡镇基层政权建设和发展农村经济，在全省乡镇机关实行了聘任制公务员制度。[2]各地、各部门对公务员聘任制作出的探索，有一定的积极意义，但都因为没有明确的法律依据和具体的操作办法，在实践中也现了很多问题。

一、我国公务员聘任制的具体内容

（一）公务员聘任制的含义

《公务员法》第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅职位实行聘任制。”在我国，公务员聘任制是指机关通过公开招聘或直接选拔的方式，以平等自愿、协商一致的原则与所聘人员签订聘任合同，从事专业性较强的职位和辅职位。公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是对我国公务员制度的发展和创新，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。公务员聘任制是相对于公务员考任制、公务员委任制、公务员选任制来说的。

（二）公务员聘任制的特殊性

公务员聘任制的特殊性，是相对于传统公务员制度来说的，或者说是相对于非聘任的公务员制来说的，其特殊性主要表现在以下几个方面：

1、对专业性较强的职位和辅职位可实行聘任

根据工作需要，经过省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅职位实行聘任制。公务员聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅职位。专业性较强的职位主要集中在金融、财会、法律、信息技术等方面，包括领导职位和非领导职位。辅职位事务性较强，在机关工作中处于辅助地位，如书记员、资料管理等方面的职位。涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅职位不实行聘任制。

2、录用方式相对灵活

传统公务员录用程序较为严格，采取公开考试、平等竞争、择优录取的办法，而聘任制公务员录用方式相对灵活。《公务员法》第96条规定：“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘参照公务员考试录用的程序进行；直接选聘是与符合条件的人员直接签订聘任合同。机关聘任公务员也应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行，各机关都不能超出规定的编制限额和工资经费限额聘用人员。对符合条件的人员，在坚持平等自愿、协商一致的原则下，机关与其签订聘任合同，确定机关与所聘公务员双方的权利义务。聘任合同包括合同期限、职位及其职责要求、工资、福利等内容。

3、管理方式不同，纠纷解决机制有新突破

《公务员法》第99条规定：“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理。”聘任制公务员具有公务员身份，公务员管理的一般原则和制度精神也同样适用于聘任制公务员的管理，比如聘任制公务员也应当具备公务员的基本条件、也应当履行公务员法规定的公务员义务等。但对聘任制公务员的管理，更主要的还是依据公务员聘任合同。聘任合同包括了合同期限、职位及其职责要求、以及工资、福利、保险待遇、违约责任等内容，是机关日常管理聘任制公务员的重要依据。

公务员聘任制对公务员与机关的纠纷解决机制有了新的突破。非聘任制对公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提讼。而聘任制公务员与机关的纠纷，可以通过人事争议仲裁和诉讼处理。[3]

4、任职期限不再是终身制

公务员聘任制打破了公务员“永业制”，公务员不再是终身制。非聘任制公务员身份稳定，一般是终身制，非因法定事由和非经法定程序不被辞退或开除。而聘任合同期限为一到五年，聘任制公务员的公务员身份也将随聘任合同的终止而结束。

二、公务员聘任制与政府雇员制的区别

2002年6月吉林省出台了《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，2003年6月，吉林面向全国公安系统招聘3名首批政府雇员，所招聘的首批两名“政府雇员”李文印和张明于11月28日正式接到吉林省公安厅的聘书开始上岗。他们受聘的职位是吉林省政府公安信息化应用与管理总工程师和吉林省政府公安信息网络高级管理员。[4]吉林省开了我国政府雇员制之先河，随后，我国各地纷纷试行政府雇员制度，湖南、湖北、山东、广东等地的地方政府都纷纷开始尝试政府雇员制，如湖南省长沙市政府于2004年7月公开招聘专业人才，首招的四个职位是长沙市外侨办提供的日语、法语、德语、韩语各一人；湖北省武汉市政府也于2004年正式开始实行政府雇员制，拟从海内外招聘一批具有财税、金融、信息、法律等专业知识的急需人才。

政府雇员制是近几年来我国才出现的一种新的人事制度。在西方20世纪50年代，前联邦德国就开始在公共行政组织中引入政府雇员制度，随后西方许多国家都相继开始广泛运用这种制度，并且在政府管理活动中取得了明显的效果。在一些西方国家的行政实务中，人们通常将包括公务员在内的所有行政公务人员都称之为政府雇员，这是一种广义理解上的政府雇员制。而狭义的政府雇员则是指政府从社会上直接雇用的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面急需的专门人才，以及打字、驾驶、维修、勤务等熟练型、普通技能型的低端工作人员，他们一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利、履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一政府工作部门，他们与实行常任制的公务员共同完成行政机关所承担的行政管理职能和事务。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10—20%。[5

公务员聘任制与政府雇员制都是为了更好的实现公共管理和服务职能，但有以下区别：

（一）制度的层次不同

公务员聘任制是任用公务员的一种人事管理制度，是一种特殊的公务员制度，仍然属于公务员制度的范畴。聘任制公务员的身份是公务员，而政府雇员则不具有公务员身份，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府工作部门。[6]在我国有些地方，比如江苏、深圳、北京等地，允许部分政府雇员担任一定行政职务、行使相应行政权力，结果却出现了尴尬的境地，行使行政权力的政府雇员面临职责尴尬。③此类政府雇员不是真正的政府雇员，而实际上是公务员，相当于聘任制公务员。公务员制度是当代中国政治制度的重要组成部分，是政府选人、用人、管人的重要制度，是我国政府人力资源法治化的主体构成。公务员聘任制作为一种特殊的公务员制度，已为我国法律正式规定。而我国目前各地推行的府雇员制度还不成熟，关于政府雇员制的法律法规还处于空白，国家没有统一的政策和规定，实施政府雇员制的地方政府虽制定了相关的规章制度，但都是说法不一，在许多方面存在差异。政府雇员制是为了满足政府机关某些岗位对特殊性、临时性、辅人才的需求，是“为适应我国加入世界贸易组织后政府工作对某些人才的特殊需要”。[7]政府雇员制只是我国部分省级以下地方政府的政策，是地方政府对人事制度的创新。政府雇员制在制度层次上明显低于公务员聘任制度，政府雇员制还只是我国政府人力资源管理法治体系补充制度。

（二）制度的具体内容不同

首先，政府雇员的录用比聘任制公务员的录用更为灵活。政府机关在拟订和审订招聘计划后，可以根据招聘岗位的不同性质采取专家推荐考核、公开考试、个别选考等多种方式进行招考，人选确定后以签订劳动合同的形式办理雇用手续，经试用合格即可成为正式雇员。其次，政府雇员的合同期限一般为1—3年，有的甚至不到1年，时间比公务员聘任期限更短。如吉林省规定雇员合同期限一般为1—3年，其中试用期为3个月。试用期合格的继续雇用，不合格的要及时解雇。有些临时性的工作，也可以按照课题或者项目，签订1年以下的雇用合。[8]第三，工资、保险、福利不同。聘任制公务员在工资经费限额规定内实行职级工资制，同时按有关规定享受地区津贴和其他津贴，实行定期增资制度，并按照国家规定享受保险和福利待遇，是一种刚性的薪酬体系。政府雇员大都实行年薪制，其金额大大超过或超过公务员的薪金水平，如珠海市的政府雇员年薪标准分为6档，普通雇员执行1—3档，高级雇员执行4—6档，其最高年薪可达10万元。[9]政府雇员在受雇期间由雇佣单位按照有关法律法规为其办理社会保险，一般不再享受其它福利待遇。[10]第四，管理方式不同。机关依据公务员法和聘任合同对聘任制公务员进行管理，其管理主体主要为各级人民政府及其人事行政部门，而政府雇员主要按照与劳动或合同相关的法律以及签订的雇佣合同来管理，与雇佣单位发生纠纷申请劳动仲裁而不是人事争议仲裁，提讼也只是民事诉讼，而不是行政诉讼。

三、公务员聘任制的理论基础

（一）新公共管理理论的要求

传统的以伍德罗.威尔逊（WoodrowWilson）、弗兰克.J.古德诺(FrankJ.Goodnow)的政治与行政的二分法和以马克斯.韦伯的科层体制理论强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，使得官僚机构丧失了内部激励机制，政府变得没有效率或低效率，公务员的终身制又导致行政机构人员臃肿，给政府支出造成沉重压力。新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，提出了“要将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化”。[11](p6)美国行政学者帕特里夏.格里尔在总结新公共管理内涵时曾指出：“……对高级人员的任用采用有限期的契约制而不是偏好传统的职位保障制……”。[12](p264)

公务员聘任制正是顺应了“新公共管理”理论的发展要求，对公务员的录用引入聘任合同制，用企业精神来改革我国政府的用人机制，是“新公共管理”理论在我国推行的重要措施，反映了我国政府提高管理和服务水平、管理和服务效率的需要。

（二）公共组织理论的要求

古典组织理论关于行政职位的设置，历来坚持完整统一、协调一致的原则，关注的重点主要集中在正式组织和正式职位的安排上，并且强调法定的权力结构和职位关系。到了20世纪中期，政府外部环境所发生的巨大变革对政府的管理活动形成了新的冲击和要求，使得政府组织理论出现了新的变化，即组织权变理论的产生。[13]该理论认为，传统的组织设计总是寻求一种最好的、固定的结构模式，而忽视了环境变量对组织设计的影响，忽略了任何政府组织实际上都处于动态变化的环境中这一客观现实。政府组织和职位的设置要按照精简、效率的原则进行，设置要符合社会、经济发展的要求，并且必须随着具体的情况的变化而不断变化，建立灵活的、富有弹性的组织和职位形式。

公务员聘任制顺应了“公共组织”理论的发展要求，对公务员实行职位聘任，随着社会、经济的不断发展变化，可以建立灵活的、富有弹性的职位形式，从而使政府能够更高效的管理和提高更优质的公共服务。

四、公务员聘任制的意义

（一）满足机关用人需求

面临着信息化、全球化和政府活动日益复杂化的新形势，现代社会对政府公共服务的要求越来越高，政府事务更加灵活多变，需要更多的政府专业人才来应对现代政府事务管理和服务。但目前由于知识与视野的限制，政府现有的专业人员无法满足提高政策水平、创新管理制度的需要。[14]同时因公务员的职级工资制无法为特殊岗位需要的专业人才单独规定工资水平，公务员制度的职位分类和薪酬体系所存在的缺陷，缺乏灵活的激励机制，使得公务员队伍中具有专业技术的人才严重流失，如在中央国家机关，外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等涉外专业的人才相比而言更加严重，外交部流失人员164人，其中外交业务类136人，占83%；文化部共流失22人，其中外语专业人才13人，占总数的59%…从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委中，流失本科学历以上的公务员1039人，其中流失比重最大的是政府急需的专业人才。[15]同时，专业人才在我国各地方政府中也大量流失，这导致政府机关的人才资源结构性矛盾比较突出。公务员聘任制弥补了政府专业人才的不足，优化了政府的人才结构，形成了多层次、宽领域的政府人才队伍。

（二）降低了机关用人成本，提高政府行政效率

公务员聘任制有助于降低机关用人成本，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，没必要经过严格的考试录用和长期培养，同时，公务员聘用关系终止后聘任制公务员即与机关脱离关系，机关免去了“进一个人就要终身负责”的后顾之忧，从而大大降低了机关用人成本。公务员聘任制还有助于提高政府行政效率。传统的非聘任制公务员大多是通用型人才，知识面较宽，但是缺乏适应政府工作的特殊岗位的专业技术技能，处理大量专业性的行政事务就会效率低下。“公务员的素质决定着政府的管理水平和效率”。[16]而公务员聘任制优化了公务员队伍的专业和能力结构，所聘任的公务员是某些领域某行业的优秀人才，处理大量专业性的行政事务就会有较高的效率。另外，公务员聘任制的职位根据职位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗、因岗用人，岗位职责清楚、任职条件明确，有利于调动公务员的积极性、创造性，从而也有利于提高政府的工作效率。

（三）健全了机关用人机制，促进公务员制度进一步改革

公务员聘任制使机关用人方式更加科学合理，更加人性化、弹性化。传统的公务员制度难以形成面向社会的“开放性系统”，[17](p267)不能随时从社会上吸收优秀人才并同时吸收多样的思维方式和各种专业知识，不能满足政府公共管理对专业人才的需求，致使公务员队伍人员结构的固化与僵化，造成公务员制度缺乏灵活性和新陈代谢机制不畅等诸多弊端。党的十六大报告中指出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。[18]公务员聘任制打破了传统公务员制度用人“唯资历论”、“唯亲疏论”的观念，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，使政府用人观念更加合理化、理性化。公务员聘任制拓宽了机关选人、用人渠道，改善了机关用人方式，解决了公务员能进不能出、能上不能下的人事制度上的弊端，使人才流动更加合理，健全了用人机制，并且为我国公务员制度的未来改革指明了方向，将促进我国公务员制度的进一步改革。

（四）完善了公务员权利救济体系

传统的公务员制度中公务员与机关发生了纠纷，不服机关的处理决定，只能进行申请复核、申诉、向上级行政机关或行政监察机关提出控告，但是不能向法院提讼。这些有限的行政救济，不仅缺乏透明度和公开性，而且由于程序上的不公正，很难做到对所诉内部行政行为的进行公正而彻底的救济。“人类社会最好的结局就是司法审判。”

[19](p76)公务员聘任制将司法救济纳入了公务员的救济体系，聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提讼，是对行政救济内在局限性的有效补充，完善了公务员权利救济体系，而且为非聘任制公务员提供司法救济打下了基础，从而有利于完善了整个公务员权利救济体系。

五、公务员聘任制存在的问题

在实践中，虽然我国在20多年前就有地方实行了公务员聘任制，但却因为没有具体的法律依据，各地做法不一，实践中也出现了很多问题。虽然这次《公务员法》对公务员聘任制作了专章规定，但所作的规定比较原则和抽象。公务员聘任制存在着很多问题：

1、可聘任职位不明确

公务员法规定聘任制适用于两类职位：一是专业性较强的职位，二是辅职位，对哪些是专业性较强、哪些是辅职位缺乏具体而明确的规定。

2、聘任程序不完善

公务员法规定机关可以采取两种方法选拔合适的聘任人选：一种是公开招聘，另一种是直接选聘。公开招聘可以参照公务员考试录用的程序进行，但是直接选聘却没有相关的程序规定，在操作中可能引发腐败。

3、聘任工资、福利、保险等无具体规定

公务员法规定聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。但是有关聘任制公务员协议工资如何确定，福利、保险待遇等如何确定，都没有具体的法律规定。

4、人事争议仲裁规定不明确

公务员法规定建立人事争议仲裁制度，但却有多处规定不明，人事仲裁委员会是常设机关还是根据需求临时设立？如果是常设机关，那么应该设置在省、地、市、县的哪一级政府里面呢？如果是根据争议的发生而临时设立的机构话，那么它的公正性、权威性如何保证呢？还有如果对仲裁结果不满意，应该向哪一级的法院提讼呢？这些在《公务员法》的规定都不明确。

5、对聘任合同的司法救济存在问题

公务员法规定聘任制公务员对人事仲裁决定不服，可以向人民法院提讼，现行行政诉讼法明确把因“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”引起的争议排除在受案范围之外。即便将其列入行政诉讼的受案范围，也存在问题：首先，由于我国关于公务员聘任制聘任合同的法律法规不健全，即使诉讼到法院，法院又依据什么法律文件来作出公平公正的判决呢？其次，因聘任合同的履行发生争议而提讼的既可能是公务员一方，也可能是用人机关一方，但现行行政诉讼法规定被告只能是行政主体一方。此外，对聘任合同的司法救济，在审查范围、举证责任、证明标准等方面还存在很多问题。[20]

注释：

①《国家公务员暂行条例》第45条就规定：“国家公务员职务实行委任制，部分职务实行聘任制。”

②《国家公务员暂行条例》第40条规定：“党政机关部分专业性较强的领导职务实行聘任制。聘任制领导职务的每一个聘任期不超过五年，可以连续聘任。聘任程序另行规定。”

③例如，《南国早报》2005年10月18日的一篇文章曾报道，2004年3月26日，颜兵受聘为江苏无锡市对日招商首席代表，其税后年薪50万元，成为内地年薪最高的“政府雇员”。在和外商谈判时可以代表政府，但具体决策时，还要与政府领导、相关企业共同商议。在招商过程中，外商从他的名片上看把他作为政府代表。颜兵每次均得向对方解释他的职责，以免引起误会。在政府部门面前，拿着政府薪金，却不是政府的人；在外商面前代表政府，却没有能力回答外商所谈的涉及公权的问题。颜兵面临着职责尴尬：“首席代表不是政府官员，有的部门觉得你是代表市政府说话，有的觉得你这个首席代表什么也代表不了。”

参考文献：

[1]朱建军.甘肃五千余名招聘干部过渡为公务员[J].瞭望新周刊.2005，（48）：36.

[2]辽宁省乡镇机关实行聘任制国家公务员工作的实施意见（辽人发［1996］17号）

[3]中华人民共和国公务员法

[4]马扬.吉林首批政府雇员正式上岗[N].人民日报，2003-11-29（5）.

[5]莫于川.风起云涌的政府雇员制[N].法制日报，2004-8-12（8）.

[6][7][8][10]吉林省人民政府雇员管理试行办法.2005-10-21

[9]珠海市政府雇员试行办法.

[11]KieranWalsh.PublicServicesandMarketMechanism[M].MacmillanPressLTD，1995.

[12]Ewanferlieetal.TheNewPublicManagementInAction[M].OxfordUniversityPress，1996.

[13]陈尧.政府雇员制：公务员制度改革的新趋势[J].改革与发展.2004，（4）：20.

[14]广东省人事与人才科学研究所课题组.关于部分地区推行政府雇员制的研究报告[J].中国行政管理.2005，（5）：84-89.

[15]王虎，将明悼.公务员流失报告：中央部委3年流失专才1039人[N].21世纪经济报道，2003-9-10（1）.

[16].2005年政府工作报告[EB].2006/3/3

[17]宋斌，鲍静，谢听.政府部门人力资源开发[M].北京：清华大学出版社，2005.

[18].在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[EB].

[19][美]庞德著，唐前宏译.普通法的精神[M].北京：法律出版社，2000.

[20]林艳玉.公务员聘任合同的性质及其诉讼[J].湖北行政学院学报.2006，（5）：65-66.