文化遗产报告

1972年，联合国教科文组织通过了《保护世界文化与自然遗产公约》，缔约国须承担保护本国和全世界遗产的职责和义务。1976年，世界遗产委员会成立，开始受理缔约国提出的《世界遗产名录》提名申请，并每年举行一次会议进行审核。1978年，世界上有了第一批12处世界遗产。目前，《保护世界文化与自然遗产公约》共有183个缔约国，已召开30届世界遗产委员会会议，共审议通过830处世界遗产，分布在138个国家。

1985年12月，我国正式成为《公约》的缔约国。1986年，向联合国教科文组织提交了包括28项遗产的中国世界遗产预备名单。1987年长城等6项遗产被列入《世界遗产名录》，实现了中国世界遗产零的突破。经过20年的努力，我国已拥有33处世界遗产，数量仅次于意大利和西班牙，位居世界第三。其中世界文化遗产24处（包括1处文化景观）、5处世界自然遗产和4处世界文化与自然混合遗产。

近年来，由于世界遗产委员会实行世界遗产全球平衡性战略，世界遗产的申报标准越来越严格，申遗难度越来越大。仅在申报文本报送阶段就有1/3强的提名项目被淘汰，在随后的国际评估、审议中，只有约2/3的项目被通过，也就是说，缔约国每年的申报项目最终通过的不超过40％，能连续几年申报都获成功的国家更是凤毛麟角。今年7月，在立陶宛维尔纽斯召开的第30届世界遗产委员会会议上，中国是唯一的文化和自然遗产两个项目同时被列入名录的国家。

在申遗压力与挑战持续增加的同时，世界遗产的保护管理也面临着更大的挑战与机遇。20年来，在各级政府和社会各界的共同努力下，我国世界遗产的保护管理不断得到加强，取得了一些成绩。主要表现在以下十个方面：

一、建立健全法律法规体系，依法保护人类共同的文化遗产。

作为《保护世界文化与自然遗产公约》的缔约国，我国在认真履行公约的责任和义务的同时，依照《中华人民共和国文物保护法》及其实施条例，结合中国世界遗产保护管理的实际，颁布了一系列法规、规章和规范性文件：

2003年，国家文物局下发了《关于采取切实措施加强世界文化遗产地保护管理工作的通知》；

2004年2月，国务院办公厅转发了九部委《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》；

2005年12月，国务院下发了《关于加强文化遗产保护的通知》；

2006年9月，国务院审议通过了《长城保护条例》，已于12月1日起正式实施；

2006年11月，文化部第41号部长令颁布了《世界文化遗产保护管理办法》；

2006年12月，国家文物局颁布了《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》和《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》。

与此同时，地方各级人大常委会和政府也不断加大对世界文化遗产保护管理的法规建设，结合本地实际制定了一系列保护管理条例或办法，如《北京市周口店猿人遗址保护管理办法》、《布达拉宫保护管理办法》、《重庆市大足石刻保护管理办法》、《山西省平遥古城保护条例》、《河南省安阳殷墟保护管理条例》、《甘肃敦煌莫高窟保护条例》、《武夷山世界文化和自然遗产保护条例》、《桓仁满族自治县五女山山城保护管理条例》及其《实施细则》、《陕西省秦始皇陵保护条例》等。

二、不断健全保护管理机构，认真履行《公约》义务和责任。

在国家层面，形成了与现行行政体制相对应的部门分工负责的管理方式。根据国务院确定的部门职责分工，国家文物局为世界文化遗产的业务主管部门，建设部会同国家文物局负责世界文化与自然混合遗产工作。随着世界文化遗产和混合遗产数量不断增多，2002年，国家文物局专门成立了世界遗产处，负责全国世界文化遗产申报、保护、管理等工作，并协助建设部门开展世界文化与自然混合遗产的业务管理工作。

在地方层面，各省文物、建设等部门也加强了对本辖区内世界遗产的保护和管理工作，加大投入，强化管理。世界遗产所在地政府建立了专门的保护管理机构，负责世界遗产的日常保护、管理、监测等工作。目前，已基本形成国家、省、遗产地几个层级的保护管理体系。

三、坚持规划先行，科学统筹世界文化遗产保护管理。

制定规划是做好世界文化遗产保护管理工作的重要保证。近几年，经国家文物局批准、由地方人民政府颁布的世界文化遗产地保护规划有：《中国洛阳龙门石窟区规划》、《安阳殷墟保护与利用总体规划》、《周口店遗址保护规划》等。此外已经国家文物局批复的《敦煌莫高窟保护总体规划》、《山海关关城文物古迹保护规划》等也将由地方政府颁布实施。

由于一些早期编制的世界文化遗产保护规划不够完善，近年部分遗产地陆续开展了重修保护规划工作，如《拉萨布达拉宫地区保护及整治规划》、《世界文化遗产平遥古城保护规划》以及《世界文化遗产平遥古城保护性详细规划》等。此外，北京故宫、明十三陵、承德避暑山庄及周围寺庙、嘉峪关长城、秦始皇陵及兵马俑等地已开展保护规划的重修工作。《长城保护总体规划大纲》编制工作，已委托中国建筑设计研究院建筑历史研究所承担。

四、建立世界文化遗产监测管理体系和世界文化遗产保护管理专家咨询制度，摸索行之有效的管理方法和措施。

近几年，根据世界遗产委员会要求，我国已向世界遗产中心提交了拉萨、北京和苏州等地世界文化遗产的反应性监测报告。在此基础上，国家文物局、省级文物部门也加强了对这些遗产地的监测和管理，逐步建立了世界文化遗产监测巡视体系。《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》确定了国家、省、世界文化遗产地三级监测和国家、省两级巡视制度，规范了监测职责、内容和工作程序。

根据《文物保护法》，严格实行世界文化遗产地文物建筑保护修缮工程方案报审和缓冲区（建设控制地带）新建项目报批制度，对于未履行程序擅自施工的项目依法责令整改。同时，依据《公约操作指南》，世界文化遗产地重大保护工程项目和缓冲区内重大建设项目向世界遗产中心通报，形成了依法管理，责权明晰，突出实效的监测管理模式。

各遗产地因地制宜开展日常监测工作，像莫高窟、云冈石窟、龙门石窟、大足石刻等地，采取实时或定期监测手段，实施对文物本体、大气质量、旅游影响、安全、环境和自然灾害监测，并形成了比较丰富的监测报告和相关研究论著。

2006年，国家文物局建立了世界遗产专家咨询制度，设立世界文化遗产专家库，成立了专家委员会。专家库和专家委员会由多学科专家组成，并建立了相应的工作规则和机制，主要为世界文化遗产保护管理中的重大问题进行研究论证，为决策提供专业咨询。同时，根据国家文物局的委派进行世界遗产的反应性监测和不定期巡视，为加强保护管理提出建议。目前，专家委员会承担了重设预备名单的评估和推荐等工作，发挥了积极作用。

五、多方筹集资金，不断加大保护修缮力度，使我国世界文化遗产的整体保护状况得到较大改善。

“十五”期间，中央财政不断加大对世界文化遗产地的投入，其中包括故宫、布达拉宫、罗布林卡等重大保护工程项目在内的文物保护投入共约6.4亿元，比“九五”期间有了大幅度的增长。2006年，中央财政安排了1.49亿元用于世界文化遗产的保护管理、抢险维修等，其中1亿元专门用于长城的资源调查、抢险维修和重点保护工程。

地方各级政府也在中央财政引导下，不断加大对辖区内世界文化遗产保护的经费投入，为世界文化遗产保护工作提供越来越有力的经费支撑。2000-2006年，北京市地方财政对世界文化遗产保护修缮投入近2亿元，其中长城3600万元，天坛5000万元，颐和园近7000万元。

与此同时，积极探索多渠道筹集资金的方式，鼓励建立各种世界文化遗产保护基金，目前已有敦煌石窟保护研究基金会，北京市长城保护基金等。同时，吸引外国基金参与我国世界文化遗产保护，与美国盖蒂基金会合作开展了敦煌莫高窟、云冈石窟、承德避暑山庄及周围寺庙的保护项目，与联合国教科文组织日本信托基金合作开展龙门石窟保护工程。

来自多种渠道的资金支持，极大地促进了我国世界文化遗产的文物本体修缮、基础设施建设、周边环境整治等工作的开展。实施了故宫、布达拉宫、罗布林卡、云冈石窟、明清帝王陵寝、殷墟和高句丽遗迹等遗产地的文物保护工程，遗产地保护状况得到不断改善，我国无一处世界文化遗产因保护不利而被列入《濒危世界遗产名录》。

六、不断提高世界文化遗产的展示宣传能力，在保护中积极促进旅游的可持续发展。

很多遗产地地方政府和管理机构十分重视世界文化遗产的展示和宣传工作，注重运用先进理念和多种手段营造遗产展示的最佳效果，创造出不少展陈精品服务于观众，充分发挥了文化遗产的宣传教育作用。

在强调保护的前提下，遗产地旅游的发展，带动了基础设施建设和特色产业发展，增加了就业机会，改善了遗产周边地区贫穷落后的面貌，也带来了良好的经济效益，增加了筹措文物保护经费的渠道。故宫、秦兵马俑博物馆等处年门票收入超过1亿元，曲阜三孔、青城山—都江堰年门票收入也分别达到7000余万元。世界遗产对推动当地的经济社会发展发挥了重要作用。随着遗产地合理旅游的发展，世界遗产的公众认知度不断提高，增进了公众的文物保护意识。

七、开展人才培训，实施中外合作保护项目。

国家文物局已连续举办了3期世界文化遗产管理机构负责人培训班，一些省级文物部门和遗产地管理机构也利用自身优势举办各种培训，努力提高世界文化遗产保护管理人员的综合素质，不断提升保护管理水平。

中国世界遗产事业的发展离不开国际合作，已与联合国教科文组织（UNESCO）、国际文物保护与修复研究中心（ICCROM）、国际古迹遗址理事会（ICOMOS）等国际组织建立了广泛的合作。2004年6月，在苏州成功举办了第28届世界遗产委员会会议。2005年10月，在西安举办了国际古迹遗址理事会第15届大会暨国际科学研讨会。

2006年10月，ICOMOS国际保护中心在西安成立，中意文化遗产保护中心即将在北京挂牌。同时，中国也积极参与世界文化遗产柬埔寨吴哥窟的保护维修项目。这些合作表明中国正在以积极的势态参与国际事务，扩大国际影响。

八、启动长城保护工程。

2006年，根据国务院批准的《2005-2014年长城保护工程总体工作方案》，启动了长城保护工程。并组织在河北和甘肃开展长城调查试点工作，完成长城资源调查相关标准和规范课题研究，形成全面开展长城资源调查的指导性文件。与国家测绘局签署协议合作开展长城调查和测绘工作。在总结试点经验的基础上，即将在全国有关省、自治区、直辖市全面推开长城资源调查，争取利用2年左右时间完成明长城资源调查，摸清明长城家底。并开展山海关等长城重点地段的抢险维修工程。

九、加强世界文化遗产保护管理档案和资料整理工作。

很多遗产地建立了“四有”档案并通过验收，还建立了监测、修缮等专项档案。在此基础上，充分挖掘遗产价值，整理出版历史文献、研究成果等，陆续编辑出版了《中美合作保护云冈石窟总结报告》、《云冈石窟“八五”维修保护工程总结报告》、《布达拉宫修缮报告》、《颐和园排云殿-佛香阁-长廊大修实录》等文物保护工程报告。

十、完成重设《中国世界文化遗产预备名单》工作。

经过几年努力，完成了《中国世界文化遗产预备名单》重设工作，新公布的名单共有35个项目。此次重设预备名单，严格仿照世界遗产委员会评审世界遗产的程序进行，从初选到委托专业评估，到最终评审，建立起一套完整的工作规程，综合考虑真实性、完整性和平衡性，尤其是突出遗产品类的平衡性。

第二部分世界文化遗产保护管理工作中存在的问题

在肯定成绩的同时，我们应该清醒地认识到我国在遗产保护管理、立法以及保护制度等方面还有很多需要完善的地方。建设性破坏、过度旅游带来的破坏、保护不当造成的破坏，以及管理不力造成的各类突发事件，仍然不同程度地威胁着世界文化遗产的安全。我国世界文化遗产保护管理主要存在以下问题：

一、保护管理体系亟待完善。

法规尚不健全——目前，我国尚无世界文化遗产保护管理的专项法规。《文物保护法》虽然涉及这方面的内容，但缺少针对性，不同政府部门颁布的法规和规章存在着衔接和协调问题。

体制仍未理顺——我国大多数世界文化遗产集全国文物重点保护单位、风景名胜区、旅游景区为一体，由多个部门分割管理，缺少统一的管理机构，缺少行业管理和指导，形成了世界遗产管理条块分割、多头管理、政出多门的现象。一些遗产地存在管理层次过低问题。个别世界文化遗产地片面追求经济利益，擅自改变管理体制，将文化遗产交由企业承包经营，导致保护存在隐患。

二、一些地方世界文化遗产保护意识淡薄。

对于开发和利用兴致勃勃，对于保护和管理一味推诿，小修不做，小险不抢，未及时排查隐患，对古建日渐遭到损毁熟视无睹，使得原本极为脆弱的世界遗产更加岌岌可危，令人担忧。同时，在遗产的周边环境保护方面也存在问题，在缓冲区（建设控制地带）内乱建现象时有发生。

三、保护管理经费投入普遍不足。

由于遗产地规模大，实施抢险维修、保护修缮、安防消防等工程项目所需经费数额巨大。尽管中央和地方财政逐年加大了投入力度，但由于未设立世界文化遗产保护专项经费，其他渠道的投入经费不足，因此遗产地保护管理的经费投入与实际需求相比仍有很大差距。根据《文物保护法》，国有文物保护单位的事业性收入应专门用于文物保护，部分遗产地存在着收入未主要用于遗产保护的问题。

四、存在安全隐患。

我国文化遗产保护工作存在着现实的和潜在的威胁。这种威胁来自两方面：一方面，火灾水患等自然灾害和风化侵蚀、环境污染等使世界遗产变得更加脆弱不堪。另一方面，人为的建设破坏和管理不善造成的后果甚至比前者更为严重。大足石刻两次被盗，武当山遇真宫惨遭大火灭顶之灾，长城遭到开矿、修路等破坏事件时有发生。

五、保护管理人员培训力度尚需加大，队伍建设亟待加强。

人才培养、队伍建设的好坏，直接关系到世界文化遗产保护管理水平的高低。由于世界遗产事务进入我国时间不长，相关学科研究开展较晚，尚未形成比较完善的学科体系，制约了整体理论研究水平的提高，也直接影响到相关人员培训的开展，并影响到遗产地保护管理机构的队伍建设。

六、宣传展示水平有待提高。

当前，世界文化遗产的宣传展示存在几个问题：首先，向本国公众宣传世界遗产保护理念是《公约》缔约国的义务，但一些遗产地申报成功后，没有认真履行普及世界遗产保护管理宣传的义务。第二，一些遗产地的展览内容陈旧，设计手段落后，展宣人员的专业水平和讲解技巧有待提高。第三，遗产地宣传品存在着品种少、质量差等问题，不适应世界遗产宣传的需要。

第三部分今后世界文化遗产保护管理工作重点

今后一个时期，世界文化遗产保护管理工作应遵循《国家文物事业“*”发展纲要》，以科学发展观为指导，坚持文物工作方针，保护为本，管理为重，始终把两者放在首位，重点做好以下工作：

一、进一步提高认识，加强组织领导，明确各级政府职责，端正世界文化遗产保护管理工作的指导思想。

各级地方人民政府应把世界文化遗产工作列入重要议事日程，建立工作责任制，把当地世界文化遗产保护管理的水平作为评价地区文化发展水平和质量的重要内容。清醒认识文化遗产是不可再生的珍贵资源，也是传承民族文脉的宝贵载体。必须坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，正确处理好保护与利用的关系，处理好遗产保护与社会经济发展的关系，充分认识协调好保护与发展关系的重要意义。在遗产保护与社会经济发展之间寻找最佳支撑点，力求保护和发展的双赢，既有利于文物保护，又有利于社会经济发展。

二、加大依法保护管理力度和保护规划实施力度。

《世界文化遗产保护管理办法》已作为文化部部门规章颁布，有关监测巡视和专家咨询的管理办法也已下发。各级文物部门和世界文化遗产管理机构要认真组织学习，抓好落实。国家文物局将与有关部门通力协作，共同努力，力争早日出台《世界遗产保护条例》。地方各级政府也应根据遗产地的具体情况，制定和完善地方性法规、规章，进一步明确保护管理的工作制度、标准、目标以及相关法律责任等。

随着社会经济发展和文化遗产保护事业的不断发展，一些遗产地原有的保护规划已不适用，难以满足保护管理要求，亟待重修完善。今后一段时间，各遗产地应抓紧完成保护规划的编制和完善，全面提高规划编制水平，确保遗产的保护管理有规可循，有规必循。世界文化遗产的相关保护修缮和建设活动，必须依照规划进行。

三、加强世界文化遗产学科理论研究，不断提高保护管理的水平。

世界文化遗产理论研究涉及历史、文物保护、建筑工程、规划、管理、旅游、景观、法律等多学科，并关涉宣传推广、国际合作、可持续发展等领域。要努力学习借鉴国外先进的保护理念、技术和管理经验，并结合我国的实际情况，积极探索具有中国特色的文化遗产保护理论和理念，以此推进我国世界文化遗产保护与管理工作。

根据第30届世界遗产委员会会议决议，2007年国家文物局将与相关国际组织共同在北京举办东亚地区古代建筑保护修缮理念与实践国际研讨会，邀请国际文化遗产保护领域的专家学者，共同探讨东方尤其是东亚地区砖木结构古代建筑的保护理念、手段和技术等。在《威尼斯》和《奈良真实性文件》的基础上，结合我国的文化遗产保护实际和特性，形成一份融入我们保护理念的纲领性文件，籍此宣传我国“不改变原状”的保护修缮原则，同时也让国际社会真正理解东方古建保护修缮面临的问题和保护理念。

加大世界文化遗产保护的科技力度，利用一切可能的高新技术和科研成果，不断提高世界文化遗产保护的科技含量和科研管理水平。

四、强化监管机制，尽快建立全国世界文化遗产动态监测体系。

国家文物局在《中国世界文化遗产监测巡视管理办法》中，明确了世界文化遗产的监测程序、职责、内容，规范了监测行为。2007年，还将编制出台《中国世界文化遗产监测技术规范》，并开展建设世界文化遗产动态监测体系的相关课题研究，为正式建立全国世界文化遗产动态监测系统奠定基础。

在实施监测中，要把握几个关键：一是强化世界遗产的本体监测、环境监测、旅游监测、安全监测和自然灾害监测等，保证文物安全，保护环境风貌，倡导负责任的旅游，提高防灾应急能力；二是采用先进技术手段，利用高新科技成果，提高监测技术含量，确保遗产安全；三是将世界遗产监测工作置于全社会监督之下，定期向社会公布世界文化遗产监测结果，充分发挥新闻媒体和广大人民群众的监督作用。

五、寻求保护管理与旅游可持续发展的最佳结合点。

旅游在带给世界文化遗产地发展机遇和实惠的同时，也带来了压力和问题。实现遗产地保护与旅游的协调发展，关键是找准两者的最佳结合点。应该坚持保护为主，探索合理利用，提倡负责任的旅游，寻求保护与旅游的和谐发展。

各级相关政府部门和遗产地应采取积极措施，完善遗产地旅游管理规划和应急预案，保证旅游的可持续发展。遗产地也可通过丰富展示内容、增加游览线路、实施团体游客预约、限定游客流量、建立网上订票系统等手段测控游客流量，缓解旅游带来的保护管理压力。敦煌莫高窟拟建游客服务中心，内设数字敦煌展示馆，既让游客了解莫高窟的历史、艺术价值，又减少他们在洞窟中的逗留时间。

六、鼓励利用多种渠道筹措世界文化遗产保护资金。

在中央财政引导、地方各级财政投入为主的世界文化遗产资金运作模式的基础上，积极拓宽世界文化遗产保护资金的筹集渠道，吸收境内外企业、团体、个人捐资赞助，鼓励公民、法人和其他组织设立世界文化遗产保护基金，专门用于遗产保护。同时，鼓励国际各种基金参与中国世界文化遗产的保护，继续支持美国盖蒂基金会、联合国教科文组织日本信托基金、世界银行等对中国世界文化遗产的援助项目。

七、加强多方合作，为世界文化遗产的保护管理提供良好条件。

面对目前世界文化遗产保护管理存在的问题，国家文物局将进一步加强与有关部门的协商和协作，共同寻找对策，担负起历史赋予的职责，为保护人类最珍贵的世界文化遗产做出努力。

世界文化遗产的保护管理需要社会各界的共同关心和支持。应加强社会协作，充分发挥社会各界的监督作用，促进更多人理解、支持、参与遗产保护，营造良好的社会氛围。

继续加强与相关国际组织的合作，积极、全面参与有关世界遗产的全球战略研究，在国际领域发挥更大作用。在积极引进外国先进保护管理理念、手段和技术的同时，也提供力所能及的、双方互利的国际援助，树立负责任的大国的形象。

目前，国家文物局已开展了丝绸之路跨国联合申遗的前期工作，通过组织和参与有关国际协商会议，形成了中国与中亚国家联合申遗的行动纲领，并初步形成了丝绸之路中国段的遗产预备清单，力争用3－5年时间完成丝绸之路跨国联合申报工作。

八、加强人才队伍建设，提高世界文化遗产管理水平。

各遗产地管理机构应根据实际情况，进一步规范岗位设置，明确岗位职责。制定“*”时期世界文化遗产保护管理人才培训计划，建立健全人员业务培训和继续教育制度，整合培训资源，完善培训机制，根据人员具体情况，分期分批进行专业培训和系统轮训，提高世界文化遗产工作人员的整体素质。遗产管理机构的专业人员应参加专业培训，持证上岗。

九、加强对世界文化遗产的管理，彻底扭转“重申报，轻管理”的局面。

今后，各级文物部门要督促各地加大对遗产保护管理力度，加大环境整治力度，保持遗产的真实性和完整性，完善保护规划。同时，深入挖掘遗产价值，加强监测巡视，按照世界遗产的要求进行日常管理，切实扭转目前存在的“重申报，轻管理”局面，真正保护好弥足珍贵的世界文化遗产。

加大对列入《中国世界文化遗产预备名单》的遗产地的管理力度，对《预备名单》实行动态管理，及时吸纳符合条件、达到要求的遗产项目，而对保护管理出现问题的项目予以除名。进入《预备名单》的遗产地，在申报过程中通过努力，其保护、管理和展示状况以及周边环境在一定程度上得到了改善。今后，地方各级人民政府要统一思想，花大力气，再接再厉，进一步提高文化遗产保护与管理水平，争取及早达到世界文化遗产的要求。

他最后说，世界文化遗产保护事业任重道远，机遇与挑战并存，危机和生机共在。妥善保护好世界文化遗产，并加以合理利用，是我们义不容辞的责任。让我们齐心协力，共同奋斗，为我国世界文化遗产保护事业的健康发展，为全人类共同的珍贵遗产的长久保存、永续利用，为社会经济与文化事业的和谐发展，开拓前进，创造更大的成绩！