政府管理模式创新

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。要构建和谐社会，需要全社会人们的努力，尤其是政府，处于主导地位，更要花大气力来创新管理模式。

一、和谐社会构建背景下政府管理的困境

（一）从政府自身结构来看，传统的官僚制已不适应和谐社会构建的要求。官僚体系所拥有的实际上是一个知识等级制度，将官员们束缚在追逐职业升迁的个人私利中，他们将公务知识和专业技能转变为神话和秘密，依靠垄断地位来维护自身的权力和利益，获取比其他人更大的稳定和安全。其结果是行政组织中公共利益的缺位和对公众责任感的丧失，表现出严重的以自我为中心、自我服务、曲解民意、漠视公共需要等现象。这些年来，许多政府人员以各种方式“跑官”、“要官”和争取行政级别的现象愈演愈烈。突破编制增设官位，提职晋级的人员越来越多，这样使得老百姓的负担越来越重，不满情绪越来越激烈，导致社会不稳定，与和谐社会背道而驰。

（二）政府管理的缺位引起社会矛盾加剧，严重影响和谐社会的构建

1、收入分配不公现象严重。（1）城乡居民收入差距过大。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入相比，1989年前者为后者的2.28倍,1997年为2.47倍,2002年扩大为3.11倍,2003年更扩大为3.23倍；城镇居民加上比农村居民多享受的教育、文化服务和其他社会福利等,农村居民收入减去上缴的各种税费,再加上农民的收入还要投入农业再生产而不能全部用于个人生活消费的现实,致使城乡居民收入的差距就更大了。据有关专家估计,差距已达6倍。目前我国农村年人均收入低于625元的尚未解决温饱的贫困人口有3000万,低于865元的低收入人口有6000万,两者共占农村总人口的11％。（2）地区收入差距过大。西部12省(区、市)城镇居民平均每人全部年收入与全国平均水平相比，1990年为92％,2002年降为86％,2003年又降为85％；2003年最高收入的上海是最低收入宁夏的2.28倍。农村居民家庭人均纯收入最高的上海与最低的贵州相比，1995年为3.91倍,2000年为4.07倍,2003年扩大到4.25倍。（3）不同行业和不同所有制企业职工收入差距过大。从不同行业来看,职工平均工资,1978年金融保险业是农林牧渔业的1.30倍,1990年为1.36倍,2000年扩大为2.60倍,2003年更扩大到3.00倍。2003年农林牧渔业职工的平均工资不到全国职工平均工资的50％，只占航空运输业的19％、证券业的15％。1978年到2003年间，全国职工平均工资增长21.83倍,金融及保险业增长了35.81倍,交通运输仓储及邮电通信业增长了22.02倍,教育、文化艺术和广播电影电视业增长了28.37倍,科学研究和综合技术服务业增长了29.85倍,国家机关、政党机关和社会团体增长了22.72倍；而农林牧渔业只增长了13.83倍,采掘业只增长了19.24倍,制造业只增长了19.93倍。从不同所有制单位来看,2003年国有制单位职工平均工资与其他所有制单位职工平均工资基本持平,都比城镇集体所有制单位职工平均工资高出68％左右；其他所有制单位职工平均工资与国有制单位和集体所有制单位相比，农林牧渔业分别高出45％和64％,采掘业分别高出3.1％和近1倍,制造业分别高出5.3％和75％。同是平均工资最低的农林牧渔业和采掘业、制造业,与本所有制内部职工平均工资相比,国有制单位分别为47％、95％、86％,城镇集体所有制单位分别为71％、83％、88％,其他所有制单位分别为69％、98％、91％。可见，城镇集体所有制单位职工平均工资与国有制单位和其他所有制单位差距过大；平均工资最低的行业,国有制单位一般低于其他所有制单位,与同一所有制职工平均工资的差距也较大,差距大于城镇集体所有制单位和其他所有制单位。过大的不合理收入差距，难免形成不同收入群体的阶层分化，造成不同阶层之间的不和谐，影响社会治安和稳定。而收入分配不公的根本原因是市场分配的客观调节机制尚未形成，行政权力又缺乏有效制约而使权钱交易能够直接进行，收入分配缺乏规范和制衡。

2、社会保障事业管理不到位。（1）城乡社会保障不平衡。在城市建立了面向企业劳动者的社会责任分担，一个由政府主导、多层次化的新型社会保障制度；在农村，则实行家庭保障与集体救助相结合而以前者为主的保障制度，尚未在农村建立作为现代化社会保障体系核心内容的社会保险制度。从社会保障费的支出看，占全国人口80％左右的农民的社会保障费支出只占总数的11％，占人口20％的城镇居民的社会保障支出却占总数的80％；从覆盖面看，城镇已达91％，而农村只有2％。（2）社会保障范围覆盖不全。在社会救助制度方面，未能充分考虑到贫困人口的住房、疾病医疗、子女教育需求等，有的地方甚至存在着将困难企业职工不能按时领到的工资作为实际收入计算的现象。（3）社会保障基金管理不善。社会保障基金经常被挪用、挤占、浪费，专款难以做到专用。

3、失业问题严重突显。根据2000年全国人口普查资料，我国15岁以上人口失业率为3.58％，但城乡之间存在着巨大差异，城镇失业率为8.27％，而农村失业率只有1.15％。从地区来看，城镇失业率超过10％的省有10个，其中最高的辽宁为17.68％，其他依次为黑龙江15.43％，青海12.630％，天津13.96％，海南13.42％，上海11.99％，内蒙古11.35％，吉林13.88％，重庆10.76％。这些问题是导致社会不稳定的重要因素，直接影响到和谐社会的建立。

（三）旧的政府管理模式严重阻碍了和谐社会构建的步伐

1、政府暗箱操作现象严重。行政信息不公开，政府与公众之间出现严重的信息不对称问题，很多法律法规、方针政策知识政府人员知其意，公众往往知之甚少。政府审批项目、发放许可证时常常根据自己的主观判断、个人好恶完成，缺乏公开的程序和规则限制，使得公众在申请项目审批过程中显得力不从心，百般无奈。出现问题时，公众不知找谁负责，有时激起公众的恼怒情绪，造成社会不和谐。

2、政府管理还处于任意型管理状态。很多国家公务人员不懂法律或者知之甚少，即使懂法律的公务人员也常常无视法律的存在而为所欲为，把自己的意图放在第一位，使公众苦不堪言。公众为了顺利办事，经常采取寻租的方式讨好政府官员，进一步导致官员腐败，严重降低政府威信，使社会处于不稳定状态。

3、政府管理仍带有严重的指令型管理的色彩。目前政府往往并非扮演为企业、市场和社会提供服务的角色，而是强制地要求企业、市场、社会做什么，不做什么。对于企业，乱摊派、乱收费现象严重。对于市场和社会，政府往往是命令他们做一些无效率的事情。政府的这些行为严重降低了市场经济发展的效率，使得企业、社会出现不满情绪。

4、政府管理呈现低效状态。政府还处于盲目的管理状态，不清楚自己的职责，不明白什么领域应该介入，什么领域不该介入。经常出现不该管的事管了，该管的事没管，导致低效率或无效率。政府审批项目繁多，有些无需经过政府审批的项目，政府也乐此不疲，使得政府忙于应付这些项目，而且程序很多，一个项目往往需要很长时间才能批下来，既影响了公众的办事效率，又增加了政府自身的负担。公众对政府办事不满意，产生对立和厌烦情绪。

二、政府管理模式创新的思路

美国学者盖伊・彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中提出四种政府管理模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化管理模式和解制型政府管理模式。要构建和谐社会，我国政府管理模式应如何创新呢？笔者认为，建立一个透明型、法治型、服务型、高效型的政府管理模式是最佳选择。

（一）政府管理理念的创新。理念是行动的先导。确定先进理念是政府模式创新的前提，也是政府管理模式创新的根本内容。

1、树立服务理念。构建和谐社会，就必须打破官员高高在上的传统观念，确立与公众同命运的新观念。政府官员必须转变工作方式和工作作风，努力提高为人民服务的本领。要以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府管理的目标。

2、培养高效率理念。美国著名政治学家威尔逊指出：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”构建和谐社会，需要政府管理尽量能降低成本，增大收益，这样才能把更多资金用于支持那些贫穷的人。

3、增强法治理念。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制，现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。构建和谐社会，政府作为主导，必须进一步贯彻依法治国的精神，用法律来教育和规范公众行为，使整个社会发展协调有序。

（二）进一步加强法律制度建设。尽快制定政府信息公开法，以规范各政府、各部门的行为，切实保障人民的知情权。加快制定行政程序法，使行政权的运作有规可循，进一步提高政府办事效率。行政程序法的颁布实施可以减少公众与政府部门打交道过程中少走弯路，有利于公众对政府部门工作的监督，有利于防止政府部门，从而从源头上遏止腐败。

（三）改革行政审批制度。凡是能够由市场调节的事项坚决依法取消，改为备案制、登记制、注册制；对需要继续保留的事项要进行规范，即公开审批权限和时限，简化审批手续和程序，强化审批行为的监督，实行依法审批。

（四）政府应进一步规范和制衡收入分配机制。构建和谐社会，首先应当着眼于构建和谐的社会经济关系，社会经济关系的和谐是整个社会和谐的基础，而公平分配社会成员的经济利益则是社会经济和谐的核心和根本。

1、切实赋予人们自主、自发地从事商品生产经营活动成为市场主体追求自身经济利益的权利。人民群众是社会经济活动的主体，是社会生产力的创造者。他们为实现自身的经济利益而进行商品生产经营活动，是其作为公民的基本生存权利，无需由别人或行政权力所许可；生产什么、怎样生产、生产多少，只由他们自己决定，只要不危及社会和国家安全，行政机构不必也不应干预。

2、建立健全产权制度，切实明晰和保障各类财产、物品的所有者权益。无论是作为物质资本的各生产要素的所有者和作为人力资本的劳动力要素的所有者，还是从事生产经营的企业主，他们参与收入分配，无一例外地只能通过将其拥有的要素和产品作为商品进入市场通过等价交换来实现。商品交换是所有权转让，明晰、健全的产权关系是市场等价交换的前提。所以，要建立健全并强化通过劳动、生产和经营所获得的产品、财产、知识等的所有者权益，任何个人和组织不得随意侵犯。

（五）政府应进一步实施积极的就业政策

1、通过发展经济扩大就业。政府应将促进就业作为国民经济和社会发展的战略任务，将控制失业率和增加就业岗位作为宏观调控的主要目标，积极创造就业岗位，特别是就业容量大的私营、个体经济和中小企业。

2、完善公共服务就业服务体系，培育发展劳动力市场。逐步确立企业作为劳动力市场的用人主体、劳动者作为供给主体的地位。政府应该大力加强劳动力的市场科学化、规范化、现代化建设。

（六）政府应进一步完善社会保障事业

1、加快相关法律立法进程。完善社会保障法律制度，以保证社会保障基金的征缴、筹措、管理和运营。社会保障基金是社会保障发挥作用的物质基础，使社会保障基金保值、增值。

2、积极推进农村社会保障制度建设。首先，建立包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚、社会服务五个方面健全的农村社会保障体系。其次，建设农村最低生活保障制度，以科学确定保障线标准和正确界定保障对象为前提，保障资金主要由政府提供。最后，加强农村医疗保险工作。应根据农村经济发展水平选择乡办乡管，村办村管等多种农村合作医疗形式，并建立科学合理的合作医疗筹资机制，即以个人缴纳为主，集体补助为辅。

3、努力扩大社会保障的覆盖面。尽快将城镇就业人员全部纳入基本养老保险的对象行列，政府应研究知道制定困难企业职工参加基本医疗保险的具体方法，促使其能够参加基本医疗保险，同时政府有必要对流动人口采取分类分层保障的办法，以有效地保障这部分弱势群体的生活权益。政府还应尽快建立工伤保险制度并强制覆盖全体劳动者。

（七）政府应积极采取措施推行电子政务。所谓电子政务，是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代网络技术，打破了传统行政机关的时间、空间和部门分隔的制约，使各级政府的各项监督工作更加严密，服务更加便捷。电子化的政府能加快信息传递，提高行政运作效率。电子化的政府便于公众行使对政府工作的监督权利，有利于廉政和勤政建设。电子化的政府更有利于加强政府与公众之间的交流。首先，建立完善的法律保障体系。电子政务的健康、有序的发展离不开一个完整的、统一的法律和制度框架。政府应努力颁布有关网络信息方面的法律法规，使电子政务顺利推行。其次，培养高素质的国家公务员队伍。电子政务对国家公务员的思想观念、知识结构、知识存量、运用技能都提出了很高的要求。因此，政府应通过公开招聘、考试录用等途径，从高等院校、科研院所、企业等单位引进具有丰富经验的计算机专业技术人才。同时，选派现有国家公务员中已初步掌握计算机基本知识的人员去进修学习。