解读农民工随迁子女教育政策执行中的政府责任

摘要:农民工随迁子女的教育问题作为一个社会问题已引起国家的重点关注,但国家出台了众多相关政策后该问题依然未得到有效的解决。政策执行主体――政府对自身应承担的责任:政策执行不到位是主要原因,因此政府要转变执政理念,强化自身责任,建立能切实保障农民工随迁子女教育政策有效执行的机制。

关键词:农民工随迁子女;教育政策;政府责任

中图分类号:C91　文献标识码:A　文章编号:1009-8631(2010)01-0104-02

随着体制改革的深入和社会转型的加速,农民工家庭迁徙趋势有增无减,因其数量的增加和规模的壮大,农民工随迁子女的教育问题成为学术界和政府部门普遍关注的问题,政府出台了大量的政策,这对解决农民工随迁子女的教育问题固然很重要,但是政策的出台并不代表问题的解决,农民工随迁子女的就学问题依然很严峻。我们应以长远的眼光来考虑问题,强化政府责任,促进政策的有效执行,这是解决问题的关键所在。

一、农民工随迁子女教育政策执行过程中政府责任的意义

为了保证人民的受教育权,国家应承担必要的责任,这些责任包括国家建立和维持教育制度,整备教育条件与设施,经济上帮助就学困难者以至提供免费教育等。按照我国《义务教育法》的规定,政府的责任包括:筹措实施义务教育所需事业费和基本建设投资的义务、培养师资的义务、地方各级人民政府创造条件使适龄儿童、少年入学接受义务教育的义务。所以促进进城农民工随迁子女教育政策的实施,保护农民工随迁子女的受教育权,强化进城农民工随迁子女教育政策执行过程中的政府责任具有重要的现实意义和价值。

1.农民工随迁子女教育政策执行过程中政府责任是教育政策公益性性质的内在要求。教育政策是教育领域乃至社会领域中社会政治和教育政治活动的形式和结果,教育政策活动是社会政治行为在教育领域中的集中体现。教育政策和其他政策一样具有公益性的性质,该性质就决定了政府是教育政策的执行的主体。教育政策的执行具有执行性、目标性、创造性、强制性、务实性,以及时间性等六大特点。实际生活中,进城农民工随迁子女的受教育状况虽有所改善,但因教育政策的执行出现了“象征性执行”、“机械性执行”和“功利性执行”等政策失灵现象而使农民工随迁子女的受教育权没有得到有效保障。“人们创造制度是因为制度有用,而制度作用的发挥就是制度的实施或执行。一个制度规则建立以后,如果不予实施,等于没有制度;一个制度规则建立以后,如果不能实施,也许是一种比没有制度更为严重的秩序危机“。政府作为政策执行的主体,要提高自身的素养切实保障农民工随迁子女教育政策的有效执行。

2.农民工随迁子女教育政策执行过程中的政府责任是我国教育平等理念的重要表现。农民工随迁子女及其父母作为社会的弱势群体,缺少社会资本,远离权力中心,没有影响政府和社会的话语权,对与其利益相关的政策尤其是受教育权保障的政策的制定和实施没有实施控制的影响力,属于政策沉默群体。进城农民工随迁子女受教育杈的满足体现了权利的单向性特征。在社会资源有限且不平等分配格局已经存在的情况下,政府承担责任保障农民工随迁子女教育政策的有效执行,体现了“以人为本”与“追求公平“的教育政策理念。教育平等理念现阶段最重要体现在保障进城农民工随迁子女的入学机会平等,义务教育阶段,每个个体应当具有完全相同的教育权利,因而在教育机会面前也应是人人完全平等。所以,义务教育阶段要保证全体适龄儿童入学,提供均衡的教育资源,按照国家规定的标准完成教育教学任务,保证国家义务教育的统一质量。义务教育的机会是不需要竞争的,是国家必须予以保证的一种完全平等。我国虽有政策保障进城农民工随迁子女的教育政策,但是政策的出台并不等于问题的解决,目前因政府执行不利,致使农民工随迁子女的受教育权仍得不到有效的保障。由于身份原因和法律知识的欠缺,该群体面临的问题常常很难及时得到有关部门的重视和解决,长久以往,农民工就对于与他们自身利益相关的政策的执行不再关注,减少了对政府部门的督促,政策的执行情况也就每况愈下了,最终会出现“政策冷漠”现象和农民工对政府的不信任,进而会影响社会的和谐、稳定和发展。基于上述原因,强化政府责任切实保障进城农民工随迁子女教育政策的有效执行是教育平等理念的要求。

3.农民工随迁子女教育政策执行过程中的政府责任是我国政府保障基本人权的要求。《世界人权宣言》强调人生自由,在尊严和权利上一律平等,每个人、作为社会的一员,有权享受社会保障,并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现,这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。在我国义务教育是根据法律规定,适龄儿童和少年必须接受,国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育,其实质是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强迫教育的制度。与其他教育制度和教育工作相比,义务教育有国家强制性、普及性、公共性等特征。政府促进进城农民工随迁子女教育政策的有效执行,是我国政府保障人权的基本体现。教育被看作公民生存与发展的基本条件,也被看作国家富强的基础。因而提供免费教育也是国家的义务。保障农民工随迁子女的受教育权是国家尊重和保证人权的基础。目前我国并不欠缺保障农民工随迁子女教育的法律性的文本,欠缺的是国家对免费教育的提供和相关政策的有效执行,所以政府应积极的承担责任,创造条件促进进城农民工随迁子女教育政策的有效执行。

二、农民工随迁子女教育政策执行的特点

1.政府政策制定的基本理念差别。公共政策无论从它是权威性价值分配的方案,还是政府作为或不作为的行为来说,都与决策层的价值观不可分离。政策制定者信奉的价值观不同,驱使其实现的目标也不同,’因而,政策所引导的行动方向也会不同,即使是针对同一个社会目标,解决同一个社会问题,持不同的价值观的政策制定者也会制定不同的政策,引导人们采取不同的行动。政府以全体人民共享社会发展成果,以人为本等理念指导自己的政策制定,以构建义务教育全国一盘棋的整体保障机制作为中央制定农民工随迁子女就学政策的目标。地方政府是政府责任的重要承担者。地方政府执行政策的理念基础在很大程度上是“社会控制”,在制定和执行有关流动儿童少年就学政策时,首先考虑的便是经济的稳定发展、流动人口的有效管理、社会治安和综合治理等等。为了保持这种有序状态,社会运行系统还要不断地进行调解,以适应内部和外部条件的变化。有序也不能绝对化,真正的有序要以系统内部充满生机、具有高度的活力和创造力以及发展取向为前提。

我国以不足世界2%的教育经费支撑了世界20%受教育人口的教育。政府对教育事业投入偏低,我国财政性教育投入占GDP比例长期低于世界发展中国家平均水平,使公共财政保障能力处于较低水平,缺乏在最低合格标准上的需求预算,导致出现了义务教育学

校公用经费不足。

2.政策约束力的主要原因。公共政策的导向性作用的发挥当然要以相关群体的认可与服从为前提。无论是受益的相关群体自愿的接受,还是利益受损的群体慑于政府的权威和强制的惩罚而被迫接受,都需要公共政策具备合法性。也就是说公共政策有一个按照规定程序合法化的过程。公共政策的合法性在一般意义是指人们对公共政策系统及其产出的认可和接受程度。

对于农民工随迁子女流入地政府采取经济上接纳,社会上排斥的态度,农民工缺少用脚踢票的权利,对于其子女虽然中央政策强调以人为本的理念,但是在财政的投八方面却以地方政府为主,且进城农民工随迁子女的义务教育是具有空间外溢性的公共产品,空间外溢性的公共产品在此主要体现在如果流入地政府负担农民工随迁子女的教育成本的话,我们不能保障该群体以后都留在本地就业,给本地区创造经济价值。

3.农民工随迁子女教育政策执行情况。一是政策执行的表面化,所谓政策执行的表面化是政策在执行过程中只宣传不落实,政策未得到具体落实。主要表现就是一些地方政府集政策主体和利益主体于一身,地方教育管理部门出于诸多方面的考虑,始终对农民工子女进入城市公办学校学习设立条件限制,以至于形成农民工子女入学有政策难享受。对于进城农民工随迁子女来说出现了义务教育的“平等对待宣传的轰轰烈烈,差别对待做的扎扎实实”的局面。二是政策执行的象征性,荷兰学者布雷塞斯曾说:

“如果中央政府的政策限制地方政府的政策空间,而中央政府又无法检查时,地方政府多会采取象征性合作的方式。”象征性执行即指政策执行主体在对国家政策的执行过程中,只做表面的工作,摆摆形式,缺乏具体的操作措施,从而使国家的政策形同空文而流于空谈。

三、农民工随迁子女教育政策执行中政府责任落实机制的构建

1.社会权利观的构建。美国学者麦克拉福林认为政策执行过程本质上是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行相互调适的互动过程,政策执行的有效与否从根本上取决于政策执行者与政策影响者之间行为调适的程度。政策接受者的利益、价值与观点将反馈到政策上,以左右政策执行者的利益、价值与观点。但是农民工及其子女一直以来作为政策的沉默群体,出现了“政策冷漠”的局面。农民工子女的教育问题作为农民工的心头之痛,直接影响着农民工阶层的流动,需要对农民工群体增能,首先使其认识到享受到平等的受教育权是他们作为公民的权利。其次在国家政策制定和执行过程中,农民工子女需要表达自身的利益需求,这也有利于政策目标群体监督政府对关于农民工子女教育政策的执行。最后增强农民工群体的法律意识。因为司法活动也会在义务教育政策的转变中产生显著的作用。政府要严格贯彻依法执政、执政为民、建设法治政府的行动纲领。对于农民随迁子女教育的问题,我们要划清政府的权利和义务的界限,政府在行使权力的同时也需要履行保障农民工随迁子女的受教育权和相关教育政策得以有效执行的义务。

2.转变政府执政理念,促进地方政府和中央政府对进城农民工随迁子女就学政策认知的统一。地方政府在政策执行中缺乏积极性。出于自身利益的考虑,地方政府在政策执行的同时利用地方权力维护和弥补政策实施带来的利益损失。这一系列现象的产生主要是地方政府对农民工及其子女对社会发展的作用和意义认识不到位造成的。农民工进城是我国城市化发展的历史进程的必然要求,对农民工子女教育也是一个长期的行为。保障进城农民工子女依法享受平等的义务教育是实现教育公平、促进社会和谐发展、维护农民工合法权益的现实要求。农民工子女作为中华人民共和国的公民,理应有享受义务教育的权利。政府也有责任保障其享受到相应的权利义务。各地政府不应以任何理由剥夺农民工子女接受义务教育的权利。从构建和谐社会和以人为本的高度出发,提高地方政府对该历史趋势的认识和对中央政策的理解和认同,从实际出发,形成清晰、稳定的政策,由管理型政府向服务型政府转变将农民工子女教育纳入日常工作的轨道和管理框架,使之真正变成主管部门的主动行为和长期行为。

3.改革政府教育投入机制,建立农民工随迁子女就学专项基金,针对进城农民工随迁子女形成“中央政府财政拨款钱随人走,流入地政府管理”的良好格局。《中华人民共和国义务教育法》规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。”所以国家应该承担义务教育阶段财政投入的主体。但目前国家义务教育经费转移支付,仍以学生的户籍为准,将义务教育经费“支付”给学生户籍所在地,而不是“支付”给他们实际接受义务教育所在地。但是农民工及其子女具有很强的流动性,中央财政支持的教育资源并没有随之流动,流八地政府以义务教育经费的缺位而推卸责任。所以中央的教育经费需建立专项资金的方式,应当适时地从以学生户籍所在地为准,调整为以学生实际接受义务教育所在地为准,将义务教育经费支付给流入地政府,保障进城农民工随迁子女的受教育权。

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