民族地区检察机关内设机构改革构想

【摘 要】民族地区检察院相对于其它地区检察院，工作业务总量小，人员数量少，内设机构设置对应执行同一标准，造成机构庞杂、人员分散、职能交叉重叠、综合机构庞大、职能衔接空挡等问题，已不能适应民族地区法治建设和检察工作发展的需要，亟待对民族地区检察机关内设机构进行调整和完善，以保证检察权得到全面、公正、高效行使。笔者以甘南藏族自治州两级检察院为例，通过对现行机构、人员、办案数量等进行分析，提出民族地区检察院内设机构改革的意见建议。

【关键词】民族地区；检察机关；内设机构；改革

检察机关的内设机构是检察权运行的组织载体，也是检察权内部配置和管理的表现形式，因而对检察职能的发挥起着十分重要的作用。随着我国检察改革的逐步深入，现行检察机关内部机构设置中存在的问题逐步凸显，特别是民族地区受人员数量、职业素能以及民族地区诉讼翻译等特殊工作需求的影响，其内设机构设置是否科学、合理，直接影响到检察职能的发挥和检察机关人、财、等资源的合理分配，因此，探索民族地区检察院内设机构改革，建立科学合理的内设机构体系，对于整合检察资源、提高执法办案水平和办案质量、深化检察改革具有非常重要的意义。

一、民族地区检察机关内设机构设置现状及存在的问题

目前，我国检察机关的内设机构可分为领导机构、业务机构和综合机构，地方各级人民检察院的内设机构大体上与此对应。民族地区检察院相对于其它地区，工作业务总量小，人员数量少，内设机构设置同样参照执行同一标准，已不能适应民族地区法治建设和检察工作发展的需要，亟待对民族地区检察机关内设机构进行调整和完善，以保证检察权得到全面、公正、高效行使。

（一）机构庞杂，人员分散、业务人员流失、工作效率底下

现行民族地区检察机关内设机构也是依照《人民检察院组织法》第20条的规定设置，自治区检察院一般有内设机构20个左右，自治州及自治区辖区内市一级检察院有18个左右，自治县及自治州辖区内基层检察院有10个左右。以甘南藏族自治州两级检察机关2013年底的内设机构和在编检察干警人数为例。甘南藏族自治州检察院经编制机构审批的一级内设机构16个，二级内设机构2个，未经编制机构审批的一级内设机构2个（计财装备处、未成年人刑事检察处），二级机构若干个（检委会办公室、侦查指挥中心、举报中心等）。现有在编检察干警77人，除去院领导9人（检察长1人、副检察长4人，检委会专职委员2人，政治部主任1人、纪检组长1人），在一级内设机构的人数平均5.25人，实际上人数最多的反贪污贿赂局有7人，人数最少的民事行政检察处、控告申诉检察处、法律政策研究室、纪检监察处、翻译科只有2人，未经编制机构审批的内设机构全部是兼职。甘南藏族自治州辖区8个基层检察院，内设机构9至13个不等，内设机构最多的迭部县检察院有13个内设科、室，27名检察干警，除去3名院领导（检察长1人、副检察长2人），每个科、室平均1.85人。实践中，人员不足的问题都是通过兼职或者合署办公的方式来解决。内设机构数量多、层级多，导致基层检察院甚至自治州一级检察院出现大量的1人、2人部门，业务能力较强的检察人员1人跨几个部门兼职，跨部门之间人员抽调频繁，工作忙闲差距较大，干警情绪不满，相互推诿扯皮，工作效率底下，专业化水平越来越低。内设机构数量越来越多，一方面是由于社会发展使检察机关法律职能不断扩展和检察业务不断增多而产生，另一方面也是检察机关内部解决职级待遇的需要，机构设置多，职数必然多，相应地就能多解决几个人的待遇。自治州一级检察院的一级内设机构领导职数通常设一正二副或一正一副，二级内设机构领导职数通常设一正一副或一正职，自治县检察院一般不设二级机构，内设机构领导职数通常设一正一副或一正职，人数较多的部门设一正二副。为此，部分业务骨干和办案能手为解决个人待遇不惜调离业务部门而担任综合部门的领导职务。内设机构过多也必然导致案件或信息需要在内部经过多环节的流转，由此带来的是较低的工作效率。

（二）内设机构之间职能重叠交叉，检察资源不能充分利用

一是反贪污贿赂局、反渎职侵权局和职务犯罪预防处三个部门职能重叠交叉。反贪污贿赂局和反渎职侵权局在查办职务犯罪方面虽然侧重点不同，但是二者都是围绕查处职务犯罪开展工作，其办案程序、手段和主要内容都是相同的，且实践中贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪相互交织，绝大多数、案都与贪污贿赂犯罪有紧密联系，反贪污贿赂部门与反渎职侵权部门分开设立，不利于统一调配侦查资源。反渎职侵权部门多年来案件数量远远低于反贪污贿赂部门。就甘南藏族自治州两级检察院反渎职侵权部门而言，2009年至2013年连续五年仅立案侦查3案，没有侦查终结案件，造成大量侦查资源的闲置和浪费。职务犯罪预防工作对职务犯罪侦查有着天然的依赖性，实践证明，职务犯罪预防权的分离严重影响预防职务犯罪工作的开展和预防效果的实现，也不利于实现“打防结合”。二是基层检察院侦查监督部门与公诉部门分开设置，造成人力分散，重复劳动，工作效率不高。侦查监督部门与公诉部门对同一案件的重复阅卷、重复审查、重复制作笔录、重复提审、重复进行法律和证据的思考，导致本来就紧缺的基层检察资源的巨大浪费，不利于提高工作效率。同时，捕诉分离割裂了批捕与的内在联系，这源于批捕具有很强的侦查引导作用，但引导侦查的不，负责的又无法对侦查给予指导，形成捕诉脱节。

（三）综合机构分工过细，人员比例偏高，不能体现为检察业务服务的理念

作为国家法律监督机构，检察业务是检察机关工作的中心所在，综合机构都应当围绕检察业务开展工作，办公室、政治部、监察处、法警支队、技术处、装备处、翻译科都属于综合机构，主要职责是负责机关的文秘、档案、保密、装备、后勤、财会、行政事务以及政治思想、目标管理、人事管理、教育培训、纪检监察、党建工作、局域网管理、办案安全等工作。综合部门分工过细造成人员所占比例偏高，如甘南藏族自治检察院，非业务部门人员29人，占全院人数的42.6%（9名院领导除外），这种设置势必造成业务部门人员紧张，影响业务工作正常开展。造成综合部门人员不断增加的原因除了综合机构本身分工过细之外，也与2008年开始甘肃省检察机关推行绩效考评机制有关。绩效考评机制实行精细化管理，业务和综合工作都设置了具体的考核标准，综合工作既要服务于业务工作，又要完成考评规定的硬性任务，造成综合部门工作量大增，人员数量也随之增加。

（四）内设机构之间相互衔接空档，检察权出现真空地带

法律赋予检察机关的职权，必须通过一定的机构设置，落实为具体职能部门的职责，才能保证其行使。实践中，内设机构职责衔接空档，出现了法律赋予检察机关的的某些职权没有机构行使的情况。一是检察机关对执行机关执行刑罚的活动监督出现了空档。《刑事诉讼法》第224条规定了检察机关对刑罚执行活动进行监督的职权，但是由于检察机关的内设机构只有监所检察部门，所以对刑罚执行活动的监督仅限于监狱、看守所，而对于法律规定由人民法院执行的大量的财产刑，由派出所执行的缓刑以及对假释、保外就医的社会服刑人员，就没有机构承担监督的职责。二是检察机关对人民警察履行职责的活动监督出现了空档。人民警察法明确规定，人民警察履行职责的活动受人民检察院的监督，即法律赋予检察机关对人民警察的执法活动进行监督的职权，但是由于检察机关内设机构中只有侦查监督部门和公诉部门对个案的侦查活动是否合法进行监督，因而对人民警察在侦查以外的执法活动，就没有机构履行监督的职责。三是对诉讼活动的法律监督职责划分不清晰，影响检察职权的有效行使。诉讼监督是检察机关一项非常重要的职权，为此各级检察机关都做出了巨大的努力，但是产生的效果并不明显。在检察机关内部，究竟由哪个内设机构来履行诉讼监督的职责，没有明确的规定。似乎侦查监督部门、公诉部门、监所检察部门、控告申诉部门等都可以行使监督诉讼活动的职权，但是实际上，这些部门都有其专门的职责需要履行，诉讼活动监督的工作难以真正落实。并且，这些部门之间在诉讼监督过程中如何分工，界限如何划分，由于缺乏明确的规定，也形成似乎哪个部门都可以管，哪个部门都不管的状况，影响了诉讼监督职能的充分发挥。由于职责不明，是否充分履行职责，就难以考核评价，不作为的现象就会变为常态，出了问题，互相推诿责任，也就难以避免。

二、民族地区检察机关内设机构改革构想

各级检察机关的职能、任务大小不尽相同，因而其内设机构多少也应当有所区别。具体来说，在检察内设机构的设置上，应当体现原则性与灵活性相结合的原则，各级检察机关可以根据职能多少和业务量的大小，决定内设机构的具体设置，没必要实行严格的上下对应，这样可以节省司法资源。自治区检察院除了办案外，还要承担检察政策和工作思路的确定、对下指导和监督、司法解释和规范性文件的制定等等职能；同时，自治区人民检察院还承担着传达最高人民检察院各项政策和指令的任务，因而在内设机构的设置上应做到齐全对应。自治州、自治区辖区市级检察院以及自治县和自治州辖区基层检察院的主要任务是办理案件，同时各地业务量大小有很大区别没有必要与自治区检察院实行严格对应，可以根据本地区案件种类和数量的多寡，将具有相似职能的机构进行整合或减少同一职能的机构设置等，以避免1人、2人科、处、室的现象或1人兼任多个部门的现象，使有限的人力资源发挥更大的作用。因此，结合民族地区目前的检察实践，为了体现职能任务与内设业务机构设置相一致的原则，笔者提出如下改革建议。

（一）自治州以及自治区辖区内市一级检察院内设机构改革

1. 设置反贪污贿赂局，将反渎职侵权部门、职务犯罪预防部门与反贪污贿赂局合并，主要负责职务犯罪侦查和职务犯罪预防。由于目前法律对职务犯罪预防权及其行使程序、手段等缺乏明确的规定，近几年来预防工作的有效开展主要依赖于职务犯罪侦查工作。虽然目前许多检察院设立了独立的职务犯罪预防机构，希望通过机构的分离和专业化，深化和加强职务犯罪预防工作，但预防职务犯罪工作对职务犯罪侦查有着天然的依赖性，职务犯罪预防权的分离必将严重影响预防职务犯罪工作的开展和预防效果的实现，也不利于实现“打防结合”，因此，应将职务犯罪预防融入到职务犯罪侦查工作中。对于反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门的设置问题，理论界主要有两种意见，一种意见认为应当合并设立，理由是反贪污贿赂案件和反渎职侵权案件都是职务犯罪案件，检察机关查处这两类案件都是行使检察侦查权。一种意见认为应当分别设立，理由，一是《刑事诉讼法》第18条规定了检察机关的侦查权分为贪污贿赂案件侦查权和渎职侵权案件侦查权，两类侦查权应当分别设立职能部门；二是分别设立有利于深入研究和总结这两类案件的侦查技巧和规律，有效提高侦查效率；三是由于历史的原因，反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门合并会造成机构过于庞大，与其它部门不协调。结合民族地区的检察工作实践，笔者认为，民族地区反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门应当合并设立。以甘南州藏族自治州两级检察院为例，两级检察院有反贪干警23人，反渎职侵权干警15人，共38人，占全州干警总数的12.7%。2009年至2013年共办理反贪污贿赂案件25件，反渎职侵权部门没有侦查终结案件，两级检察院平均每年办理自侦案件是5件，办案数量与其它地区相比有较大差距。从2011年开始，甘南藏族自治州两级检察院采用“大自侦”办案模式，打破反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门的界限，在办理案件过程中整合两个部门的侦查资源共同开展工作，遇到哪种案件就办理哪种案件，不分彼此，遇到问题共同研究、共同探讨，共同总结两类案件的侦查技巧和规律，2011年办理自侦案件3件，2012年办理自侦案件6件，2013年办理自侦案件11件，两级检察院办理自侦案件数量逐年上升。实践证明，在民族地区和办理自侦案件数量较少的检察院，“大自侦”办案模式不仅有利于形成反腐合力，而且能够有效合理的整合检察资源，避免造成检察资源浪费。《刑事诉讼法》只是规定了查办反贪污贿赂案件和反渎职侵权案件统一由人民检察院行使，并没有规定查办反贪污贿赂案件与查办反渎职侵权案件必须由两个不同的部门行使。合并反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门只是检察机关内部不同部门的重新组合，并不改变其性质，也不会改变现行检察体制，更不会改变目前我国公检法权力的既有分配，因此并不违背法律的具体规定。反贪污贿赂部门和反渎职侵权部门合并后，在内部实行局长领导下的主任检察官制度，以主任检察官为主组成若干个办案小组，分别承担不同的职能。

2. 分解刑事公诉检察部门，主要负责刑事案件的公诉职能和刑事审判监督职能。根据各地检察院业务量的大小，设置1至2个公诉检察部门，分别负责一般刑事案件的审查工作和未成年人刑事案件的审查工作。也有学者提出公诉职能和审判监督职能分离的观点，笔者不支持该观点，审判监督不能凭空产生，必须以一定的方式介入审判活动才能发挥职能作用，一旦脱离审查和出庭公诉的诉讼过程，审判监督就会名存实亡。

3. 设置刑罚执行检察处，将监所检察处并入刑罚执行检察处。主要负责原监所检察处的职责以及其它刑罚执行和变更执行的监督，同时调整职能范围，赋予其对其它执法行为的监督权，比如对人民警察行使的侦查行为之外的执法行为的监督，填补检察权行使的真空地带。

4. 保留侦查监督处，原有职能不变。也有学者提出侦查监督部门与公诉部门合并的问题，笔者认为，这两个部门都是传统的检察业务部门，曾近也是“大刑检”的格局，因检察工作发展的需要将两个部门分开。多年实践证明，在基层检察院“大刑检”的模式更有利于检察职能的发挥，但在自治州及以上各级检察院还是应当将公诉部门和侦查监督部门分开设立，自治州及以上各级检察院不仅仅要办理相应的刑事案件，更重要的是对下级检察院的业务指导和监督，对本地区各类刑事案件的分析和研判，传达上级检察院的各项政策和指令，还要承担检察政策和工作思路的确定、司法解释和规范性文件的制定，分开设立更有利于精细化开展工作。

5. 检察业务部门继续保留民事行政检察处、控告申诉检察处、法律政策研究、案件管理办公室，行使原有职权。

6. 综合机构改革。一是设置政治部，将纪检监察部门和法警支队与政治部合并，主要负责政治党务工作和人事工作等，包括政治思想教育、政治学习、教育培训、宣传报道等党务工作，以及检察人员的监督、考核、任免和司法警察的管理、考核、统一调配等人事工作。二是设置办公室，将财务部门、技术部门、装备部门、后勤保障部门以及翻译部门与办公室合并。主要负责检察机关文电的起草与处理、会议组织、财务管理、行政装备建设、档案管理、翻译以及其它非办案性质的工作。

（二）自治县及自治州辖区内基层检察院内设机构改革

1. 自侦部门与上级检察院对应设置反贪污贿赂局，将反渎职侵权部门和职务犯罪预防部门与反贪污贿赂局合并，主要负责是职务犯罪侦查和职务犯罪预防。

2. 设置刑事案件检察科，将侦查监督科、公诉科和未成年人刑事检察科整合成立刑事案件检察科，主要负责刑事案件的批捕、公诉职能和侦查监督、刑事审判监督职能。每年全国检察机关有80%的案件是由基层检察院办理的，而基层检察院干警待遇低、人员数量少，一人兼数职的现象大量存在，合并侦查监督科和公诉科，可以减少大量的重复劳动，减轻工作量，释放资源。基层检察院分设侦查监督科和公诉科，主要是为了加强内部监督制约，2013年各级检察院分别成立了案件管理部门，承担案件流程管理、程序监控、质量评查、业务考评等监督管理职责。侦查监督科和公诉科合并后，在内部组合成以主任检察官为主的办案小组，分别履行审查逮捕、公诉职能，整合力量，提高工作效率。

3. 刑罚执行监督部门与上级检察院对应设置刑罚执行检察科，行使相对应的检察职能。

4. 检察业务部门继续保留民事行政检察科、控告申诉检察科、案件管理办公室，行使原有检察职权。

5. 原则上基层检察院也应当设置法律政策研究室。法律政策研究是检察机关的一项综合性业务工作，与检察机关的各项业务工作都具有密切的联系，应当给予高度重视，因此，基层检察院应当设置法律政策研究，但人数较少、法律政策研究任务量较轻的基层检察院可以不设置法律政策研究室，可以将相关的法律政策研究任务放到办公室。

6. 综合机构改革。原则上设置办公室，将政工、纪检监察、财务、技术、装备、后勤保障、法警队以及翻译统揽到办公室，负责与上级检察院相对应的工作。政工和纪检监察应当由专人负责，其它工作专、兼职均可，但必须要具体到人，每一项工作都有人负责，不会出现相互推诿、相互扯皮以致工作落空的现象。人数较多且检察业务量较大的自治地方基层检察院根据本院的实际情况，可以灵活变通设置与自治州一级检察院相对应的综合机构。

参考文献

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[2] 张翠松.检察机关内设机构变迁的实践阐释[J].石家庄学院学报，2012（1）.

[3] 吴建雄.检察机关业务机构设置研究[J].法学评论， 2007（3）.

[4] 张智慧.应当重视检察机关内设机构改革[N].检察日报，2011-8-19.

基金项目：甘肃省人民检察院检察理论课题。

作者简介：扎西（1956.12- ），甘肃甘南人，甘南州人民检察院检察长，研究方向：民族地区法律适用研究；冯新福（1982.08- ），甘肃靖远人，甘南州人民检察院法律政策研究室主任、研究方向：刑事法律适用研究。