政策参与论文：国内NGO政策参与探究

本文作者：梁娴作者单位：暨南大学

聚合表达各方利益，环保公共问题进入政策议程

环保NGO的政策参与是一个表达机制，环保NGO可以把分散的民众对环境的关心凝聚成集中的利益表达输入政治系统，促使政府把相关问题纳入政府议程影响公共政策。也可以通过对环境领域某一问题发表研究报告，对其中的环境问题进行预测，从而引起政府部门的注意。环保NGO在参与过程中能够体现多元利益主体的立场，使政策过程体现各种社会力量的平衡。①议题背后的多种利益表达。在这次历时两年多的怒江建坝的争论中，充满了多方利益群体的博弈。各类民间环保NGO通过召开座谈会、讲座、听证等方式综合了解各方意见。在环保NGO的政策倡导作用下，各方利益主体进行了激烈讨论。公民的广泛参与反映出不同利益相关者的声音，其中包括了多种渠道的参与，如接触人大政协委员、听证、座谈会、对话协商、评议、民意调查、网络与大众传媒、寻求国际环保NGO帮助等方式。第一，环保NGO表达了自己的观点并提出要重视怒江附近居民的利益；第二，取得了国家和地方环保局的支持，环保NGO积极寻求与政府合作共同促进环境保护；第三，召开了多次专家评估会议，各领域专家进行激烈交锋，并利用各种渠道向决策者建言献策；第四，环保NGO积极争取公共舆论的支持，对政府形成强大的压力。民间环保NGO发起联合签名活动、建立“情系怒江”网站、开展摄影展，组织多次实地考察，让公众了解并关注怒江。此外，还利用媒体作为宣传阵地，CCTV、《中国青年报》等国内主流媒体都对这一事件进行了深入持续报导；第五，积极寻求国际环保组织的帮助。2003年11月底，民间环保NGO的代表参加了在泰国召开的国际水坝大会，为宣传保护怒江进行奔走游说，最终得到了联合国科教文组织的支持。国内环保NGO在国际舞台上的积极表现让国际社会对怒江有了更深的认识，使得政府在做决策时必须考虑国际压力。②影响政策议程的设置。怒江建坝事件使得维护怒江生态环境这一公共问题在经过环保NGO的关注影响下，成为政府决定要解决的公共政策问题。在怒江事件中，政策议程设置的过程中是一种上书模式甚至是外压模式，这两种模式议程变化的动力来源于政府外，通过向决策者提出政策建议的方式，诉诸媒体、争取广大公众的支持，对精英决策阶层施加压力，使之改变旧议程、接受新议程。2003年8月，国家发改委通过了怒江水电开发方案后马上引起环保NGO的质疑和反对。他们一方面通过各种方式动员媒体，争取舆论和公众支持；另外他们上书国务院领导，要求停止怒江水电开发，影响了一般民众支持改变旧议程，接受新议程，对决策者产生了强大的压力。经过近两年时间的努力政府接受了新的议程，怒江建坝被搁置。这种政策议程设置的上书外压模式是比较少见的，怒江水电开发一案成为一个标志性的事件。

影响并参与政策的制定

实际上，政策的提出与政策的制定很难分开来。在确定社会公共问题纳入政策议程，确定政策目标和评价公共指标，提出相关政策方案设计并进行可行性论证后，才能在最后进入政策决策阶段，这种决策为社会提供集体行动的规则。环保NGO在影响政策制定的阶段主要体现在以下几方面：第一，就某一问题通过合法的利益表达渠道向政府提交政策建议，这主要是在自上而下的NGO中表现最明显；第二，民间环保NGO没有决策权，只能间接影响政策方案。但政府决策时会邀请环保NGO中的专家学者参与讨论，环保NGO利用专家在决策咨询过程中宣传环保理念，为政府收集或提供制定政策的相关信息；第三，通过媒体宣传扩大公众关注度，唤起利益相关群体的参与，形成舆论压力甚至政治压力；第四、利用政府内外的政治力量，如部门之间、人大政协渠道、国内NGO之间、国际组织等，在互动形成博弈。怒江事件中环保NGO先是通过游说，说服普通公众。专家们也利用各种渠道向决策者建言献策，通过国际NGO共同的作用获得了联合国科教文组织的支持，电视、网络等新闻媒体进行事件跟踪报道，具有全国政协委员身份的环保NGO自然之友会长梁从诫提交了相关提案。通过国内外的共同努力，使精英政策制定者体会到大众参与的压力，改变了国家发改委最初的政策决定。按照政策系统理论，环保NGO参与公共政策制定的过程中，其外部环境如媒体、公众、环保NGO的影响等属于政策的输入系统，政策输出系统是对公共政策制定的影响，两者分别是参与公共政策制定的前提与目标。环保NGO通过各种渠道聚合公众的利益，宣传环保的理念，将一些环境保护的要求输入政治系统，然后政治系统对这一输入进行反馈，即进行政策输出。在怒江事件这一多方参与、聚合各方利益表达的过程中，经过了多次反复的辩论，让公众对整个的政策问题有了系统了解。作为结果的政策输出也必然朝着有益的方向发展。这个过程加强了公共政策程序上的合法性，在制定重大工程项目上让公众参与进来，进行民主决策。

在参与政策执行与评估方面发挥积极作用

环保NGO的政策倡导性参与虽然是一种间接性的参与，但实际上更是一个达成共识的过程，在政策执行之前的政策制定过程中若实现了广泛的公民参与，则政府在执行政策的过程中，人们就能更好的理解并认同政策，使政策执行能够更加顺畅，取得更好的绩效。而且也能使得政策评估在充分表达民意的基础上顺畅合理的完成。同时，环保NGO通过积极参与公共政策过程实现了对政府机关的执法监督，维护公民的环境权益。怒江事件凸显了环保NGO在国家重大工程项目建设中的监督参议作用，环保NGO通过发动公众动员媒体，进行集体行动，并最终影响了政府的决策，为公众利益进行代言，维护了怒江地区的生态平衡。