浅谈地方政府信息公开化的关键

摘 要：近日，北京律师黄乐平就转基因农产品问题诉农业部政府信息公开案前不久引起社会广泛关注，改变这样局面的关键是转变官僚观念，转被动公开为主动公开。而促使这样的转变单靠官员的良心是不够的，还需要意识观念、法律条例、新闻媒介和技术更新这四方面的激励。本文通过查阅资料、层层推理，寻找能让政府公开信息的关键。希望通过探究，可以让地方政府真正落实实践，而不仅仅存在于形式。

关键词：政府信息公开化；透明度；激励

近日，北京律师黄乐平就转基因农产品问题诉农业部政府信息公开案前不久引起社会广泛关注。社会上越来越多媒体、公众关注到政府信息公开化的问题，但是政府信息公开似乎只是存在于形式，公开的总是一些无关紧要的信息，群众想要知道的信息却总是得不到公开。

在《公共经济学》中有这样一个理论――尼斯坎南的官僚模型。尼斯坎南指出一个政府机构首脑及其主要办事人员的薪金、职务特权以及政府机构首脑和机构本身的声誉等，都和政府预算的规模正相关。官僚能够利用政治家和普通民众与他们之间的信息不对称，而谋取自己的福利。政府官僚不愿意放弃手中的“福利”，他们更喜欢“暗箱操作”。所谓的“暗箱操作”一包括公权私用，他们不希望自己的权力受到监督，是他们曾经、正在、并希望在将来继续公权私用、公权滥用，特别是一些可以获取重大利益的机会，一旦公开，权钱交易可能被暴露；二包括预算的公布可能导致政府预算存在的许多问题问题将不得不暴露于天下，除此之外，一些地方政府及其官员不再能随意开支财政收入，如公款吃喝就不再是那样的随意与无度，而这是那些早已习惯大手大脚使用财政的政府部门以及官员所不愿意看到的。

所以，改变政府官员的观念极为重要。但是，大多数情况下人的自利本性会在诱惑之下膨胀，而这个不能依靠官员的良心发现来解决，必须依靠其他力量的监督和制衡来防范，这就涉及到激励。

激励就是管理者依据法律法规、价值取向和文化环境等，对管理对象之行为从物质、精神等方面进行激发和鼓励以使其行为继续发展的推动力，这里我们需要有外部的推力来推动官僚主动公开信息。

其一，从意识观念的角度上看，激励可以是上级领导给的。信息公开，光靠民众的呼声是远远不够的，革命是自下而上的，而改革却是自上而下的。社会主义尚处初级阶段，革命是不符合历史潮流的，所以现在大家做的都只能是改革，这就需要自上而下的领导的推力。这种推力可以是中央对下面地方政府在信息公开方面的施压，也可以是鼓励。另一方面，公民要提高自己的法律意识，懂得维护自己的法律权益，切实维护自己的知情权，如有需要，大胆的用法律保护自己的权利进行行政上诉。

此外还有重要的一点，就是观念的转变。目前，普遍存在这样的问题：地方官僚过分僵化“维稳”，没有把群众的生命放在第一位，保稳思维阻碍的信息的公开，没有把民生放在首要。解决这个问题一方面需要上级领导在考察地方政府政绩时的标准需要改进，考察的程序流程需要改良，重点考察的环节、采访的对象都需要重新斟酌；另一方面，官僚要把公开信息当成义务，除非是在法律规定的信息保密范围，否则，他们没有选择保密的权利。

其二，从法律条例的角度上看，我国的法律还不够完善，法律上存在着诸多漏洞。一是知情权并不属于我国的上位法。在我国，“上位法”与“下位法”体系的法律构架按照宪法、法律、条例、规章这样次序的排列的。关于信息公开，涉及到了知情权和隐私权的博弈。国外的《信息公开法》是上位法，极具强制性，把知情权放在了突出的位置；而我国并没有针对这些情况的具体法律条款，我们仅有《政府信息公开条例》这样的法律效力很低的下位法，与“上位法”《保密法》相比，法律效力很低。二是我国法律法规条例上存在的漏洞，对比各国除外事项与举证责任、严格解释等相关的制度配套联合运用来保证除外事项不被滥用的实践经验看，如果不对除外事项以及配套制度加以明确，这些除外事项无疑将成为行政机关躲避公开的又一“良招”，以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，会使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。所以，修改《保密法》的基本思路应该是在坚持若干底线的基础上更加民主、更加开放。底线的基础是保守国家秘密和安全、商业秘密和安全、私人权益和安全，并且对底线进行严格的明确的规定。三是我国纸面上的法律总是和现实中的法律脱节。我国法律其实不少，但是实施的效果并不好。就政府信息公开条例而言，随着立法任务的完成，原来推动立法的主要力量如国务院信息办、中纪委等的作用会逐步减弱甚至退出，而负责实施条例的机构尚未到位，公众因为缺少事先参与也无法进行监督，这样，在立法和法律的实施之间并没有实现平稳过渡的平台。要解决这样的问题，就要在立法阶段扩大公众参与，并且在法律的制定和法律的实施之间建立开放的互动格局和平稳的过渡机制。

其三，从新闻媒体的角度来看，一是要新闻立法和新闻制度改革的配合，二是要“政企分开”。公民的知情权和政务公开取决于新闻媒体的知情权，因此，必须对新闻制度进行改革，从法律上保护新闻媒体的消息和信息披露权。新闻立法要强调两项内容：第一，要保证人民有知情权，让新闻媒体有报道权；第二，新闻媒体必须具有独立性，要打破政府对新闻媒体的控制和垄断，不能报喜不报忧。二新闻改革的重点是“政企分开”，消除特权和垄断，新闻界要明确自己的任务范围。目前最大的问题是，在新闻媒体与政府不分这种体制下，要求这些新闻单位快速报道社会新闻和社会实情是很难的，因为他们自身担负了两种角色，既是新闻人员，又是国家公务员。因此，必须要将目前媒体的这两种角色进行分离。将市场机制引入新闻行业，破除旧制度下的特权和垄断，才能从根本上发生转变。

其四，从技术更新上考虑，不仅仅是信息公布的电子化、网络化这些信息载体上的问题，还涉及到信息内容的实质性问题――信息上报程序太繁琐和没有一份真正意义上的政府财政报表。据了解，财政部会计准则委员会也承认，目前中国没有真正意义上的政府财务报告，因为各地政府执行的是预算会计制度以及基于预算会计所形成的相关报告。简单来说，除了预算会计之外，还必须有财务报告，也就是除了预算报告外还要有决算报告，而决算报告中又得包括资产负债表。我们假设有政府官员愿意主动公开相关信息，但他们不知道怎么做，也成问题。所以还得尽快制定政府会计制度。另一方面，上报和公开信息的程序过于繁琐，影响了信息上报，进而影响信息的公开。再者，政府信息资源管理能力落后，配套资源制度不完善，这无形间也导致了信息公开的成本太高。专业人士不足，就导致了监督的范围有限，而普通公民监督的成本又太高。解决这个问题，则要尽快统一和推行政府会计制度，简化其操作流程，以降低信息的成本。

综上所述，变被动公布为主动公布的关键是突破“暗箱操作”，改变官僚的观念。只依靠内在道德层面的约束是远远不够的，更需要外在制度上是激励。来自上层领导的激励、来自法律法规的激励、来自民众的激励、来自媒体的激励、来自技术更新的激励等等。（作者单位：南京理工大学人文与社会科学学院）