民事调解检察监督的实践基础

摘 要：民事调解作为我国重要的诉讼制度，具有独特的优势，该制度在实践中出现的问题日趋突出，对调解进行检察监督已提上立法的议程。本文从民事调解之检察监督的现状及问题，监督的必要性和合理性，实践基础等方面进行分析

关键词：民事调解；检察监督；实践基础

民事调解是指在审判人员的主持下，双方当事人就发生争议的民事权利义务关系自愿进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动。民事调解是我国重要的诉讼制度，是人民法院行使审判权的重要方式。调解作为重要的诉讼机制，具有解决纠纷的独特优势，被国际司法界称为“东方经验”。然而，在长期的司法实践中，民事调解存在的问题比较突出，内部监督软弱，外部监督缺失，使得对诉讼调解进行检察监督显得尤为重要。

一、民事调解检察监督现状与问题

我国现行法律规定，对确有错误的民事调解案件启动审判监督程序的救济途径仅限于当事人申请再审和法院自行再审两种方式。而有些调解案件当事人本身就是恶意的，因此由其申请再审不可能。实体上，调解协议生效后，当事人很难提供证据证明法官在调解过程中违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律，因此申请再审获得支持的可能性很小。况且这两种方式启动再审程序的最终决定权都在法院。 作为一种内部监督，其力量非常微弱。程序法约束的软化，造成了法官行为的失范和审判活动的无序化；实体法约束的软化，造成了调解结果的隐性违法和审判权的滥用。因此，需要专门承担法律监督职能的检察机关对其实施外部监督。

（一）立法模糊，调解监督举步维艰

现行民事诉讼法总则规定，人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督；分则中规定对人民法院作出的生效判决和裁定可以依法提出抗诉。很显然，作为监督对象的“民事审判活动”范围远远大于“生效的判决、裁定”。总则和分则并不协调，总则范围宽泛，分则内容相对局限。正是由于上述法律规定，造成了检察监督实践中的种种困惑和障碍。正是由于分则规定中未将具有法律效力的调解书明确列入其中，因此产生了民事调解能否纳入检察监督范围的争论。1999年1月26日《最高人民法院法释（1999）4号批复》单方面规定：“人民检察院对调解书抗诉的，人民法院不予受理”，明确将生效调解书排除在检察机关抗诉监督范围之外，以司法解释的方式限定了民事检察监督的范围。在法律规定了检察机关对民事诉讼活动只有抗诉一种监督方式的情况下，这无疑使刚刚起步的民事调解监督工作雪上加霜。后经检法两院多次协商和沟通，虽然在检察机关可以向人民法院发出再审检察建议，人民法院同意后自行启动再审的制度设计上基本达成了共识，民事调解监督工作再次进入探索阶段。但在该司法解释没有废止之前，检察机关发出再审检察建议不被人民法院接受再以抗诉方式实施监督时，法院不予受理的现象仍将继续存在。 由此导致的后果是，法院的很多审判行为被排除于监督范围之外，被监督者限制监督者权力的不正常现象长期存在，而这些问题，实际上都应当由作为部门法的民事诉讼法予以解决。遗憾的是，2007年民事诉讼法修改时仍未从立法上解决这个问题。

（二）理论争议，应否监督观点不一

立法上的模糊导致理论上产生不同观点和争论。对法院民事调解能否进行检察监督，理论界有“否定派”与“肯定派”两种不同观点。

否定派认为，无论从现行法律规定还是立法原则上看，民事调解均不能适用抗诉程序。其理由：第一，对民事调解案件抗诉没有法律依据；第二，不符合当事人处分原则；第三，民事调解的自愿性和合法性决定了不应适用抗诉程序；第四，民事调解适用抗诉程序不符合诉讼经济原则，会无限增加当事人诉累。也有说者提出了类似的观点，认为：（1）调解结案是对检察机关抗诉权的排斥，因为调解弱化了检察机关的抗诉权；（2）检察机关无权对调解实行监督；（3）调解结案不能体现监督效果。肯定派认为，检察机关应当对民事调解进行检察监督，主要理由：第一，符合立法精神；第二，有法律依据；第三，不违背当事人处分原则；第四，与诉讼经济原则并无矛盾。

笔者认为，调解是人民法院行使审判权的重要方式之一，是人民法院解决纠纷的一种法定形式，调解的结果效力等同于判决，理应纳入抗诉的对象范围。当然基于调解的特殊性，对调解进行监督首先应当充分尊重当事人在法律规定范围内的处分权，对当事人在法律规定范围内处分自己的民事权利而达成的调解不得随意干预。检察机关的监督重点应当针对因虚假诉讼形成的调解，严重损害国家、集体或第三人利益的调解和严重违反自愿原则以及违法进行的强行调解。

（三）司法修正，调解监督有所突破

立法上的模糊，理论上的争论，进而导致了检察监督实践中举步维艰。上述问题得到新一轮中央司法体制改革的积极回应。为落实中央司法体制改革要求，最高人民检察院、最高人民法院于2011年3月制定了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）规定：“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉”。赋予检察机关将民事调解作为抗诉对象，主要原因在于：第一，调解是我国司法制度一大特点，是判决裁定之外的另一种诉讼结案方式，法院主持调解活动属于审判活动。第二，现行法律规定对确有错误的民事调解案件当事人可以申请再审，人民法院可以自行提起再审。既然违法的调解可以再审，就有必要授予检察机关对调解提出抗诉的职权，为公民、组织不服调解申请再审增加一层保障。第三，实践中，相当一部分通过虚假诉讼侵占他人财产、权利的违法行为是通过当事人双方恶意串通，达成调解协议来实现的。按照现行民诉法，涉及公共利益的诉讼案件，往往没有相应的公共利益代表参加诉讼。因此，《意见》明确规定对损害国家和社会公益的调解，检察机关可以提出抗诉，是平等保护公益与个体利益的需要。 当然最终解决还需要对民事诉讼法的修改和完善。

二、民事调解检察监督的现实必要性和合理性

近年来人民法院民事案件的调解率越来越高，调解量越来越大，调解中发生的问题越来越多，检察监督的介入成为迫切需要。

首先是民事案件调解结案的比率越来越高，诉讼调解呈强势发展时期。从最高人民法院公布的数据来看：2004年全国各级法院一审民事案件调解结案率仅为30%，到了2008年调解结案率已达58.5%，调解比率直线上升。从2009年、2010年和2011年最高法院统计看，各级法院一审民事案件调解结案率分别是58.86%、62%和65.29%。 这仅是全国的平均水平。而在一些诉讼调解工作突出的基层法院，调解结案率已达70%或80%，甚至更高。调解结案率已远远超过上世纪九十年代以前。正如有学者指出：“从我国时下的诉讼调解态势来看，我国的诉讼调解已经呈现出一种强势作为，‘着重调解’再次成为一种司法政策导向。”但是，囿于立法模糊，认识偏差，随着调解结案比例不断攀升，也势必造成越来越多的民事调解案件进入检察监督的盲区。

第二．调解中出现的问题越来越多，法院系统内部救济渠道不畅，审判监督软弱无力。

如前所述，对确有错误的民事调解启动审判监督的救济途径，仅限于当事人申请再审和法院自行决定再审两种方式。对确有错误的民事调解存在突出问题是：救济途径有限，渠道不畅，审判机关内部监督软弱无力。具体表现在以下几个方面：一是有的民事调解案件本来就是双方当事人恶意串通的虚假诉讼，由其申请再审显然没有可能。二是有的调解案件申请再审的理由要求当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。事实上当事人很难证明法官在调解中违反自愿原则，能够进入再审程序的可能性相当小。三是有的调解案件当事人相互勾结，弄虚作假，以调解方式转移财产，

逃避债务，规避责任，法院不易审查出当事人签订调解协议的真正目的。四是有的调解案件，即便是错误的调解，由于种种原因法院也不愿意再审，而是维护原审调解结果。正是由于审判监督程序属于内部的制约机制，只能由法院自身进行启动，对案件的制约性较弱，提起的可能性较小；当事人举证难度很大。因此，再审成功的可能性就非常小。

第三、配置民事调解检察监督的必然性和科学性

法院内部监督制约除了纪检、监察等一般性监督外，还有法院作为完整的审判体系的自我监督。但是，内部监督总是有其局限性，实践证明，外部监督必不可少，这是公权力行使的普遍规律。“任何权力都有扩张的趋势，不受监督的权力必然产生腐败。中外监督的经验表明，只有组织体系之外的异体监督，他律机制发挥作用，监督才能成为有效的形式。” 实践中，大多数民事诉讼是在法院的主持下调解结案的。对一个错误的调解真正能进入

再审程序的非常少，再审成功的可能性更小。过去，检察机关对违法或错误调解的监督主要是向法院提出检察建议，缺乏刚性约束力。通过再审纠错，确保调解合法公正，是维护司法公信力的要求。因而，对于不服生效调解的案件，有必要给予相对刚性的救济。

2011年3月最高两院《意见》赋予检察机关将调解作为抗诉对象，其在一定程度上突破了法律文本的界限。由此可见，在我国，尤其应当发挥人民检察院作为国家法律监督机关的职能作用，具有其他监督制约，包括法院内部监督制约所不可替代的作用，在目前司法不公、执法不严较为突出的严峻形势下，切实承担起维护法制权威、保障司法公正的职责和使命。

（作者通讯地址：山西侯马市人民检察院，山西 侯马 043008）