重估社保政策

金融危机的影响并未消退,面对养老资产缩水和老龄化的双重压力,各国的社保政策选择更加多元,不再拘泥于以往的单一路径

全球金融危机爆发已一年有余,其影响是否已随复苏信号的显现而逐渐消退?在社会保障领域,无论中国还是欧洲,对这一问题的答案仍旧是否定的。

2009年10月中旬,素有“北欧水城”之称的瑞典首都斯德哥尔摩已迎来深秋的雨雪;第四届中欧社保高层圆桌会在此召开。

此轮圆桌会的主题为“金融危机下的机遇与挑战”。会议的气氛并不轻松,失业率攀升、养老金缩水、经济前景的不确定性,依然是摆在各国面前的难题。

“经济危机仍然在我们身边。”欧盟就业、里斯本战略以及国际关系部门主任泽维尔・皮冉兹・蒙内说。

一个不容忽略的指标是失业率。在不到两年时间当中欧盟一共减少约800万个工作岗位,泽维尔・皮冉兹・蒙内还表示,欧盟27国失业率还有可能在2012年上升至12%。就业人口的减少侵蚀了社保体系的稳定性。

中国人力资源和社会保障部副部长胡晓义在此次会议上发言称,自2008年以来,中国就业人口有所减少,失业人口增加,其中中小企业所受影响尤为突出,由此直接造成社会保险参保人数大幅减少。养老、医疗、工伤等三项社会保险参保人数,在今年年初呈现制度建立以来的首次下降。

对此,在劳动力市场方面,采取更为积极的就业政策,施加更多的政府干预,给予更多的补贴,成为各国基本一致的选择方向,且已陆续取得一定成效。

在社会保障尤其是养老保险领域,各国的选择呈现既分化又融合的复杂面貌。有统计数字显示,金融危机下资本市场的波动,导致世界各种养老资产损失约达5.5万亿美元。鉴于不同制度模式所受到的影响不一,在相当一部分与会的中国和欧盟各国的社保领域的高官和学者看来,各国有必要对当下的养老体系进行反思和调整。

“这一轮危机也提醒大家,一个区域性的现象可以多么迅速地成为全球性事件。”泽维尔・皮冉兹・蒙内说。

如何看待市场化投资策略

在此次圆桌会议上,养老资产的损失反复被提及。

欧盟委员弗拉迪米尔斯皮德拉对《财经》记者表示,鉴于市场化投资的养老金投资在此次金融危机当中的表现,今后一定要设法降低投资的风险。

目前,全球养老资产大致可分为三大类,一是由国家组织实施的强制性基本养老保险基金,主要由企业和雇员按法律规定缴费形成,这在中国被称为“社保基金”;二是由企业和雇员自愿缴费建立的“企业年金”;三是近十几年来一些国家为应对未来老龄化而建立的养老储备基金,如中国的“社会保障基金”。

在三类养老资产中,企业年金和养老储备基金大部分都采用市场化的投资模式,力图在未来获得较高的收益积累。正是这一类资产,受危机影响最为严重。据估算,在全球大约损失的5.5万亿美元养老资产当中,企业年金损失约达5.2万亿美元。其中,企业年金规模高达17万亿美元的美国,资产缩水了大约3.3万亿美元。而全球11只养老储备基金,2007年底资产规模接近6000亿美元,次年总额便缩水了1200亿美元之多。不过,其中有五只未采取市场化投资策略的养老储备基金,资产规模不降反增。

对此,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文对《财经》记者分析说,之所以如此,同两类养老资产的投资组合中股票等权益类资产占比较高有关。例如,经合组织(OECD)成员国2007年企业养老金平均持有股票的比重,比2001年增加了4.2个百分点;持有债券的比重则下降了1.5个百分点。

中国人力资源和社会保障部基金监督司副巡视员张浩在会议上透露,中国方面,企业年金2008年的总市值并未下降,而是上升了5%;过去三年的加权平均收益率则达到10.5%。

她认为,这得益于目前的制度设计对投资无论是配置比例还是权限,均有严格的限制。

对于第一类基本养老保险基金,相当一部分国家采用代际供养方式来维系现收现付制度,即用工作一代的缴费来供养退休人群,未进行市场化的投资,因此,有关资产并未受到影响。

不过,瑞典、加拿大等国将基金结余部分用于市场化投资,结果也造成了资产规模的大幅下降;阿根廷、智利等国家采用个人账户积累制,旨在以个人账户市场化投资的积累收益来支付未来养老所需,这一部分基本养老保险基金也有明显缩水。据郑秉文分析,两部分资产下降比例一共约为15%。

从数据来看,此次金融危机对非市场化投资的养老基金影响十分有限。不过,相当一部分与会者表示,这并不意味着就应该反对市场化的投资模式。有代表称,虽然金融危机在短期内令这些基金呈现了大幅度的损失,但如果从更长远的投资区间看,市场化投资的基金回报率并不低。

一位波兰代表表示,波兰积累制之下的市场化投资运营效果十分显著。养老金机构成为重要的机构投资者,推动了金融市场的发展,也吸引了其他基金的支持。养老基金的规模有所扩大,目前并未受到金融危机的显著影响。

郑秉文则指出,无论使用什么样的投资模式,都应当以立法的途径最大限度地保护账户所有人的资产,其中尤其应建立对于账户投资的补偿机制。他举例说,即便长期的账户投资收益有可能回调,但对于即将退休的人而言,目前的损失已很难挽回。

现收现付制回归潜流

近二三十年以来,为了应对老龄化的压力,各国纷纷进行养老保险制度私有化改革。目前已有20多个国家陆续建立了个人账户制度。中国也在上个世纪末实行制度转轨,实行一种现收现付与个人账户相结合的混合体制。

然而,金融危机下养老资产投资的巨额损失,让人们重新审视这一轮改革的成果。

德国联邦劳工和社会事务部国务秘书弗兰兹・特尼在接受《财经》记者采访时说,危机之后,德国更加坚信,实行多年的现收现付制养老体系,是更为稳健可靠的养老制度,因此必须坚持,完全不需要向积累制转变。

他表示,近几年德国开始引入了私人的养老金计划,包括企业年金,这些计划还得到政府的税收支持,但是德国养老保险体系的基石始终都会是现收现付制。他解释说,德国的现收现付制设计已经相对完备,要化解老龄化等问题的冲击,完全可以通过对缴费率、退休年龄、就业人数、国家预算投入等因素的调整来实现。

弗兰兹・特尼的观点不乏支持者。中国人民大学公共管理学院教授李珍认为,在向着个人账户制度转轨的浪潮当中,个人账户的作用被夸大,而现收现付制的优势并没有被全面认识。她表示,现收现付制的问题很大程度上不是制度本身引起的,而往往是设计有欠完善,一些本该调整的因素没有及时调整。李珍说,当经济增长水平下降和老龄化同时出现时,既不提高工作一代的税负水平、又不降低退休一代的保障水平,代际转移支付制度的财务可持续性就一定会出现问题。

中国财政部一位人士也分析,由于中国经济目前处于高速增长时期,工资增长率较高,如果对个人账户进行实账投资,要保证未来收益能够盯住工资增长率和通胀率,其实是一个非常艰巨的任务。在他看来,个人账户从实账投资转向名义账户,未来实行记账式分配模式,是一种较为实际的过渡办法,待中国经济增长速度趋于平稳,且资本市场运行规范后,也可考虑再进行实账投资。

沉重的缴费率

总体而言,面对养老资产缩水和老龄化的双重压力,各国的社保政策选择更加多元,不再拘泥于以往的单一路径。

中国人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心主任孟昭喜认为,目前不可能建立一个全球一体化的养老体系。他说,无论是现收现付制还是个人账户制度都各有利弊,因此要不断完善,不能轻易转向另一种制度。就目前而言,更为现实的是建立一个多层次的制度。

以英国为例,其企业年金资产仅次于美国,且基金大量投入股市,在此番金融危机中,资产规模也显著缩水。英国养老金和老龄社会部部长安吉拉伊格斯告诉《财经》记者,目前英国现收现付制的基本养老金体系所提供的保障,仅占平均退休收入的30%,此外还要通过企业年金和个人养老金作为补充。她透露,为分散风险,目前英国政府正在大力推动居民进行长期储蓄以备未来之需。为培养人们的储蓄习惯,政府还将推出一系列的优惠,如对个人储蓄账户实行免税,对低收入人群的储蓄进行补贴等。

尽管如此,在多层次制度体系下,对退休年龄、保障待遇等参量实行调整,以实现养老保障制度的可持续性,任务也相当紧迫。这一措施的结果,免不了造成工作一代负担的增加和未来待遇的降低。

在实行名义账户制度的瑞典,目前工作一代的缴费由原来的13%上升到18.5%,而退休金替代率则将由目前的64%下降到2050年的53%。

英、德等西欧国家,已经开始用延长退休年龄的办法来应对老龄化的压力。在德国,2012年起,退休年龄将从目前的65岁提高到67岁。不久前,法国总理也提出要延长居民退休年龄的设想,一度在全法国引发了激烈争论。

安吉拉伊格斯介绍,根据1980年通过的法案,英国自明年开始将分步骤提高女性退休年龄,至2020年男女的退休年龄一致提高到65岁,而到2044年更提高到68岁。她不讳言这一政策的推行仍有阻力。

中国不少专家也认为,在目前的混合型养老制度下,随着老龄化的深入,调整退休年龄势在必行。

相对于西方国家,无论是建立多层次养老保障体系,还是实行参量改革,中国面临的压力更为显著。目前中国城镇基本养老保险法定的缴费率,企业与职工两者相加高达28%,不但大大高于如智利(13%)等发展中国家,也高于瑞典(18.5%)、英国(10%)、德国(21%)、美国(14%)等发达国家。如果再加上医疗保险、失业保险等其他社会保险制度的缴费,社会保险制度全部缴费可高达工资的40%多。

过高的基本养老保险缴费,必然降低企业和职工的支付能力,抑制其他层次如企业年金、个人储蓄等保障体系的发展空间。这也造成目前中国有能力发展企业年金的主要为垄断性企业,更增加了收入分配的不公。在此基础上再进行基本养老制度的参数调整,将会更大地增加企业年轻一代的负担。

因此,在建立多层次养老制度的同时,如何提高制度运行的效率,使参保人的负担更为合理;在支付基本参保费用的同时,还有余力进行适当的个人投资和储蓄,是决策者不应忽略的问题。■