政府应该做什么?

改善投资环境的关键就是改善政府职能，或者转变政府职能，这其中的关键是政府要善于做到有为有不为。

政府在经济发展中要扮演什么样的角色?这个问题在经济学的研究中，起码是过去100年一直没有解决的问题。从最左边到最右边，什么样的主张都有。有很多经济学家主张政府干预多一些，有的主张干预少一些，没有一致的意见与标准答案。

为什么要谈政府职能?因为实际上改善投资环境的关键就是改善政府职能，或者转变政府职能。那么,我们现在的投资环境，有些不理想的地方，需要改善的地方，我觉得仔细分析起来，在多数情况下，就是转变政府职能方面的缺陷，或者说政府该做的事情没有做，或者做了很多不该做的事情，或者做了很多该做的事情但没有做好。投资环境方面的问题。如果仔细分析起来，多数都是这种情况――除了自然环境因素外。人为的都是政府的错位，缺位或者工作不到位。所以，我就提出一个很重要的问题――政府究竟应该做什么?

政府应该做的

虽然这个问题有很多争论，但有一个原则，就是政府应该做这样的事情:老百姓和市场机制不愿意做的事情，或者他们做不了的事情，或者做不好的事情。换句话来说，如果这件事老百姓可以做，市场机制可以做，比政府做得好，那就让老百姓和市场机制去做。实际上，这个原则也是中国过去30年改革成功的秘诀之一。改革之所以成功，全世界有各种各样的总结，从我自己的亲身经历来说是很简单的，就是政府放手，让老百姓干，老百姓想发财，政府不要设置障碍阻碍他们发。

我们成功最重要一个方面，最早是乡镇企业和民营企业的崛起。上世纪80年代以前是靠乡镇企业，上世纪90年代以后就是靠民营企业，就是让老百姓自己致富，让他们自己干，所以经济就发展了。

接下来的问题是，什么样的事是老百姓做不了的事，什么样的事是市场机制做不了做不好的?从经济学的道理讲，我喜欢概括为1+4。这样的一些事情就是老百姓和市场做不了做不好的。

第一是促进社会公平。市场机制就是天生管不了社会公平。前几年的争论中，很多人说市场改革搞错了，造成了社会不公平，市场机制就是解决不了公平问题，这个要靠政府解决。如果是30年的改革带来严重的公平问题，该下手的地方是加强政府的职能，不是取消市场机制。所以，十七大讲停顿和倒退没有出路，恐怕这也是一个原因。在效率方面，市场机制是推动和提高效率，可能提供的公平方法有缺陷，也会失灵的。第二种就是存在外部性，也会失灵。第三就是存在治理垄断的办法也会失灵。第四有严重信息不对称，市场机制也不可以很好的发挥作用。所以这些领域是要政府干预的。

在促进社会公平方面，政府面临三个方面的任务。

第一，政府有责任消除绝对贫困，这是比较强共识的事实，不管是左还是右。第二，要保障机会均等，保障过程的公平，这一定要靠政府，大家对此也比较认同。第三，收入再分配，就是结果的均等。收入再分配，政府应该做到什么程度，这个分歧是很大的。所谓的左的争论就在这个地方。

要不要增加社会福利，要不要大力度地收入再分配，尽管有这么多的争论，但实际上大家都认同的是，政府应该实行必要的收入再分配，来实现社会公平的政策目标。但这样做有没有必要，这又要争论。但有三点是政府要做的。

一是促进社会公平正义，这对投资环境是一个非常重要、基本的方面。国际投资者，去一个国家投资，不是看公共服务如何，首先是看社会稳定不稳定。所以促进社会稳定也是投资环境很重要的方面。

二是公平的实现程度，决定这个国家和地区能不能提供健康而受过良好教育的劳动力队伍。外商投资非常看重劳动力队伍的素质，其素质很大程度取决于政府促进公平方面做得怎么样，尤其是教育与卫生这两个领域，是不是给全体人民提供公平享受教育和医疗服务的机会。

三是政府有责任提供和投资环境相关的公共物品。恐怕大家都承认，这是政府第一要做的事情。比如法制，这是非常基本的公共物品。还有产权的保护，这是整个市场经济能够运营的基础。如果你的是我的，我的也是你的，这是绝对不可能有任何市场经济的。合同的实施，将决定民间的交易能不能实施，能否创造公平竞争的市场环境。还有宏观经济方面对汇率、利率的管理等等。

这些公共物品是市场机制运营的基础和条件，但可能存在理解上的误区。我们在改革初期，认为政府和市场好像是一种太极图似的关系――黑白分明。政府多了市场就少，政府少了市场就多。上世纪80年代改革基本是政府往回退，市场往前进。这个概念现在某些地方还适用。市场机制之所以不能发挥作用，是政府管的太多，所以政府退，经济的效率和活力就会提高和加强。但上世纪90年代以后，这个概念就不完全对。因为在很多其他地方，市场机制之所以发挥不了作用、不到位，不是因为政府做的太多了，而是因为政府做的太少了。

政府什么事情做的太少了呢?就是提供公共物品太少了，不到位。所以，政府职能的转变是市场机制发挥作用的基础性条件。政府和市场不是相互替代的，或者说政府是市场机制一个支撑条件，这是很多人没有意识到的。他们仍然认为，进一步的强化市场机制的作用，完善市场机制，关键还是政府要退出，但事实上，政府应该强化它的职能。

比如说合同的实施，如果司法不能公正，发生纠纷，大家就私下解决，这说明政府职能不到位，导致市场机制作用受到影响。市场机制在其他方面失灵的一些表现，比如外部性、生态环境的保护，这都需要政府强化它的职能。还有垄断行业的监管，对一些高度不对称的市场要进行监管，比如金融行业，没有监管谁也不敢去投资。对质量的监管已经变得越来越重要，因为有很多产品的质量存在着信息的高度不对称，消费者没有办法搞明白这个产品的质量如何。这些领域，都是政府的职能保障公平竞争,来促进经济效率的提高。

政府不应该做的

政府不应该做的：至少有两个方面是应该退出的。

第一方面，政府应该退出代替企业家做经营方面决策或者投资方面的决策。在经济生活中，应该说最重要的决策就是投资决策，资金、资本投向什么样的产业，投向什么样的行业，生产什么样的产品，这些在计划经济时代是由政府决定的。现在，很多地方的政府，实际上仍然参与甚至主导这些经营投资性的决策。在很多地区，政府运用自己对土地、金融信贷的控制，以及对其他基础设施的控制主导投资方向，来实现自己的投资意图。

举一些稍微远一点的例子。我曾经访问过一个县，当地的官员对我说，他们几年前的主要工作之一，就是春天开拖拉机到乡下检查农民地里种没种棉花。如果没种就要翻地，让他们种上棉花。因为县委书记说，该县 要建成棉花生产基地，所以全县家家户户都要种棉花，谁家不种就就翻谁的地。

不仅仅是农业，其他地区的工业服务业也有这种情况。我记得有一个相当发达的大城市，政府一定要搞金融，就盖一座楼，让所有驻该地的外国银行都必须搬进这个楼里，连哪家银行进哪个房间都分配好了。政府干预企业的产品和市场信息的经营决策也是司空见惯的。我记得有一个西部民营企业家对我讲过一件事情，他当时在西部建了一个工厂，生产比较成功，但运输成本很高，所以就打算到武汉去再搞几条生产线。已经跟湖北一家上市公司谈妥，在武汉建立20条生产线，第二天就准备签字。结果第一天晚上，老家的省长来与他商量说，先在本省建20条生产线，再到湖北去，算是支援本省的经济和就业。这个西部民营企业家马上就取消了在湖北建生产线的打算，而在本省建了20条生产线。这就可以看出政府在干预企业的投资决策。

再一方面，政府不应该做的就是损害公平的竞争环境。比如政府前些年在重点扶持一些企业的工作计划中，经常提到要重点扶持10家企业，当政府重点扶持一些企业的时候，实际就是在歧视其他企业。尤其是我们政府的眼光经常放在明星企业身上，对那些增长非常快、个儿比较大的企业，或者是外资企业重点关注，很少顾及本地土生土长的小的民营企业。所以，我们很多重点扶持的政策，落实到最后就是重点歧视的政策。外商投资是地区发展很重要的力量，但是，中国就业岗位的创造，最终还是靠普通的民营企业，真正给老百姓带来实惠的，创造工作岗位是非常普通的民营企业，所以我们要重视这些弱势的中小企业，给这些企业提供一个公平竞争的环境。这是政府应该做的。