成都城乡规划变革记

因为城乡统筹，张樵所在的单位经历了几次改名，本来叫“城市规划管理局”，一度差点改成“城乡规划管理局”。最终作罢的理由是“城乡”这个叫法本身就是一种二元的称呼――而他们要努力实现的，正是消除这种差别。

于是，最后直接改名为“成都市规划管理局”。

在成都的城乡统筹试验中，规划部门作为城乡“蓝图”的描绘者，始终被置于很高的地位。主抓成都城乡统筹的一把手、成都市委书记李春城，曾经多次在不同场合对规划工作给予高度重视，称其为成都城乡统筹的“龙头”和“统领”。

作为成都市规划管理局局长，张樵全程参与了近七年来成都的城乡规划工作。他更愿意强调规划工作是整个统筹的基础，推动了城乡统筹其他方面的发展。

自2003年以来，成都市的规划经历了“城乡规划”、“全域成都”、“世界现代田园城市”三次变迁。主政者在这一过程中逐渐理清了城乡统筹的思路，电对城市化有了新的理解。

“这些年的规划工作挑战了我们以往的知识结构和观念。最大的感触是，城乡规划的灵魂就在于‘统筹’――仅仅搞城市规划或搞农村规划都不难，难的是怎么样真正地把农村的规划和城市的规划关联起来。”张憔说。

“没学过农村规划”

2004年4月，在成都市第一期领导干部“树立和落实科学发展观”专题研讨班上，市委书记李春城提出，要把广大农村纳入城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划的范畴。

这意味着，市规划局的工作将不再仅限于598平方公里的中心城区，而是扩大到全市12390平方公里范围。

时任总规划师的张憔倍感为难：“只学过城市规划，不知道什么是农村规划。”

他的压力，来自干这种统筹规划非但成都以前没有，全国也没仃标杆可以学习――自己要接手的是个探路的事儿 尽管何些茫然，怛市规划局还是展开了部署：第一次将规划管理工作延伸至乡村，为乡村规划编制方案，填补了以往农村没有规划的空白、

另外，加大了对乡村的薄弱环节――基础设施和公共服务的规划力度，包括交通、供水供电、通信邮电、垃圾处理、污染治理和生态建设等等

这些做法结束了以往农村建设无序的状态，但张憔坦承，当时所i肖的城乡统筹更像是“两张皮”――市区和农村分别做规划，最后简单拼合奄一起，就成了“城乡规划”。

这种单一的思路，让他们走了不少弯路。

“现在看来，当时的我们就像救牧世主一样，认为农村原来没有规划，我来给予你一个规划。但没有想农村到底需要什么，只是把城市的这套观念搬到农村去：觉得农村不就是缺基础设施桕好的建筑质量吗，那按城市的方式给规划来不就对了吗?为农民规划建设集中居住的小区，把马路修上公共设施配上，不就是新农村了吗?”张僬回忆说。

对于新建的、如同城市小区一般的集中居住点，农民们一开始感到很兴奋，但渐渐地就发现这种漂亮的房子并没有带来方便――生产资料没地方放，农村的生活习惯也要为之改变。例如，遇上婚嫁不能大操大办，只能别别扭扭地在小区进门地方摆上几桌酒。

作为一个牵一发而动全身的工作，单纯针对乡村的规划并不那么容易实现。

2004年，为了提升工业集中度和减少污染，市规划局将分布城多的116个工业区规划整合为21个工集中发展区，对于不符合产业发展方向和环保要求的直接关闭，其余的商接搬进园区，

这个举动社会反响不错，但又产生了新的问题。企业精简后，备村的剩余劳动力在农村靠农业难以为继，只能流向城市寻求就业机会。

这一方而让城市的压力不断增大，而农民能否在城市成功立足也是个问题，另―方面农村里原本建设好的每个聚集点，往往都有几百户入家，规模上已经达到了小城镇的标准，现在却面临着沦为“空壳村”、难以持续发展的难题。

这些问题引发了规划部门新的思考：单纯的乡村规划是否行得通?随着农村人口的减少，未来的乡村规划建设是否应该更具前瞻性?在规划上，城乡之间应该是一种怎样的关系?

有一件事情耐人寻味。成都的府南河从1998年起印投入大量财力进行挣化，但几年下来始终成效不大，后来发现原因在于众多的支流已在农村被污染。如果不把整个面上的环保做好，府南河永远清不了。

“城乡关系就是这么密切。”张樵说。

全域成都

2007年6月7日，成都被批准设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。7月28日，成都市委、市政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》，首次提出“全域成都”理念，耍把成都1.24万平方公里员埘积作为一个现代化的都市区来统筹发展，整体推进城市们农村的现代化。

按照这一理念市规划局第次打破行政区里，将全市19个区市)县作为个城市进行统一规划，打破行政区界。

在此之前，备县在规划划各自为政、相互扯皮的现象已经屡见不鲜。河流上游的县将排水日业在了下游，正好对肴下游县的取水口；某县修路至距离邻县只有几百米时果断收工；县与以之间产业，趋同恶性竞争……各县出于此消彼长的竞争心念，不愿意为对方创造任何条件，由此引发的矛盾也层!出不穷。

为加强统筹功度，市规划局通过自上而下的力量，把县一级的规划权往上收；同时形成一套雌督机制，确保备县的规划，服从于整体规划。

“全域成都的规划，改变了过去农村和城市的规划相互分割、互不相干的局面，是一个重大的突破，极大改变了各地长期以来雨复建设、低效投入的弊端。”四川社科院副院长、农业经济专家郭晓鸣评价说。

全域舰划的思路已经越来越明晰，并在灾后重建中彻底地得到了贯彻。 张樵说，鉴于城乡统筹的要求，成都灾后重建的规划图曾反复修改了两个月才最终拿出，其间顶着很大的压力，因为当时许多受灾群众都还在过渡房里待着；但最后证明这样的规划实际效果非常好。 通过在城镇体系、产业布局、基础设施、交通体系、环境保护等方面实现一体化规划，成都形成了“一区两带六走廊”的空间规划格局。

“一区”为中心城区，作为城市化主要发展区和产业高端化的主要集聚区，将带动全市经济发展。

“两带”为龙门山、龙泉山生态旅游发展带，既是自然生态保护带，也是山区旅游发展带，是成都市建设国际化旅游城市的主要承载区。

“六走廊’，则指成青、成灌、成温邛、成新、南部、成龙走廊，接受中心城区和城市功能的辐射，促进产业和城镇的集聚发展。

而这个格局所具体涵盖的，则是由一个特大中心城、14个中等城市、30个小城市、200余个新市镇、2000余个村级公共服务中心构成的城乡一体的城镇体系。

城市化不是把农民赶进城

2009年12月20日。成都市委正式确定成都的新历史方位为“世界现代田园城市”。

“田园城市”这一概念，最早由19世纪的英 国社会活动家霍华德提出。针对工业革命后城市的拥挤、污染、疫病流行等问题，他倡导一种兼有城市和乡村优点的新型理想城市。

在张樵看来，这个新目标是“全域成都”的升级版，相比以往更强调了成都今后在生态、低碳、智能化和公交体系方面的完善。

为了实现这个目标，成都一边建立乡村规划师制度，计划分期分批为196个乡镇全部配备乡村规划师，一边正在探索建立乡村地区综合管理所，将规划、国土、建设、房管等管理职能延伸至乡村。

张樵认为，这个目标使未来成都的城市和农村在资源互补上，有更多的可能。

这种互补如今已开始有一些雏形。新近完成建设的温江区的“绿道”，每个周末都吸引了大量城市居民前来休闲度假。所谓“绿道”，是沿着乡村的河流和田野，将农业地、新农村的聚集点、旅游风景资源串联起来打造而成的一个绿色走廊。

“这样一种系统，既通过拉动消费给农村带来机会，也给城里人带来了巨大的机会――一种健康的生活方式和优质的休闲空间。”张樵说，“同时还解决了一个重要的问题，那就是农民不必涌向城市，因为就地收入好过进城收入。”

“未来生活在成都农村的居民，将拥有比现在更多的机会去改善生活提高收入。城乡的关联就在于，你让农村拥有更多的机会，它也将给城市创造更多的机会，更好的环境。”张樵对记者说。

7年的城乡规划是一个认识不断深化的过程，也让成都的规划者们对所谓“新型的城市化”有了更深的理解：不是单纯把人搬进城或者身份转为城市居民，而应建立一套将公共服务和社会保障水平涵盖在内的标准。

张樵解释：“如果你住在城市里，却不能很好地就业与生活，那么也不能叫城市化。相反，如果你是一名住在农村里的农民，但能经过我们的规划，享有城市所有现代文明，我们想这应该算是城市化。”

他所说的这种现代文明，包括良好的基础设施、水电气、污水处理、垃圾回收，以及标准化的卫生所、中小学等基本公共服务，还有通到家中的光纤等等。

据了解，成都正逐渐放弃了传统的城市化衡量方法，即非农业人口和农业人口的比重，转而采用了更为侧重城乡公平的新型城市化标准。

这种做法被成都方面称为“自加压力”――按照传统衡量，威都的城市化水平已超过60％，而新方法得出的数据则要低许多。