“十一五”时期污染减排效果的区域比较分析

摘　要?演通过比较分析“十一五”时期长三角地区、泛珠三角地区、东北地区、环渤海地区四大经济圈以及东、中、西部三大经济带主要污染物的减排效果，指出经济发展水平、产业结构、环境治理投入力度、政策执行能力不同导致各地区污染减排的实际效果存在差距。总体而言，东部经济发达地区的减排效果较好，而受发展理念、发展阶段以及产业转移等因素的影响，西部地区污染减排进展相对滞后。在此基础上，提出加快产业转型升级、协调区域减排进程、改善环境质量的政策建议。

关键词?演“十一五”时期；污染减排；区域比较

中图分类号 F061.5 ［文献标识码］ Ａ 文章编号 1673-0461（2012）06-0056-07

一、引 言

改革开放以来，中国经济实现了持续快速增长。在加速工业化和城市化进程中，我国资源消耗激增，环境质量下降，经济增长的资源和环境压力不断加大，制约经济社会可持续发展。为加快转变经济发展方式，建设资源节约型、环境友好型社会，国家在《“十一五”规划纲要》中首次设定了主要污染物减排的约束性和预期性指标。总体来看，各地区较好地完成了“十一五”时期主要污染物减排任务，污染总量控制取得积极成效。根据环保部公布的2010年度以及“十一五”时期全国主要污染物总量减排考核的结果，2010年与“十五”末期的2005年相比，化学需氧量（COD）和SO2排放量两项约束性指标分别下降12.45%和14.29%，均超额完成10%的减排任务。

目前，工业排放仍是我国污染的主要源头。其中，SO2排放量中有约85%来自工业排放。电力、非金属矿物制品业、钢铁和化工这四大行业是废气中主要污染物排放的大户。尤其是电力行业，从地域上看，我国火电发电企业集中分布在华北、长三角、珠三角等区域，这三个区域的火电装机容量占全国火电装机容量的一半以上。其中，长三角、珠三角地区是我国经济发达、人口密集地区，工业生产和居民消费电力消费量大，且水电、风电、核电等其他电源难以满足当地经济发展的需要，火电一直是当地能源供应的主要来源，因而江苏、广东等省市废气主要污染物排放量处于较高水平；而华北地区靠近我国重要的煤炭产地山西、内蒙古，火力发电具有先天的优势，火力发电成本优势明显，火电行业在这些地区的集中布局导致山西、内蒙古等地污染物排放量居高不下；西部地区水能、风能等资源丰富，对火电的依赖相对较小，工业化进程滞后，云南、宁夏、青海、等地区废气污染物排放量较少。另外，北京、上海等省市随着现代服务业发展，以高耗能、高排放为特征的产业明显减少，因而工业污染物排放相对也较少，但城市化进程加快却使这些地区机动车等新污染源的排放不断增长。由于各地区地理和资源条件差别较大，经济发展水平和产业结构不同，使得我国主要污染物排放具有明显的区域特征，也直接影响不同地区的减排效果。鉴于污染排放具有的区域性特征，本文以四大经济圈（长三角地区、泛珠三角地区、东北地区、环渤海地区）和三大经济地带（东、中、西部）为研究对象，比较“十一五”时期典型区域污染减排的效果，为提高区域减排措施的针对性提供依据。

二、“十一五”时期典型地区的减排效果

1. 长三角地区①

产业趋同性高是长三角地区产业结构的突出特点之一。同时，开发区产业同质化明显，这一地区很多城市都在发展的高新技术园区、创意产业园、物流园区、中央商务区以及食品饮料、纺织、印刷、塑料、办公机械设备、电子信息等产业，长三角的江、浙、沪三地的同构性相似系数高达80%以上。同时，过去30余年中，这一地区工业化进程快，经济总量不断扩张，积累的环境污染问题比较多。“十一五”时期，随着长三角地区产业升级步伐加快，加之新建污水处理设施和新建废气处理设施等工程减排措施，除生活烟尘排放几乎无变化之外，该地区其他主要污染物的减排效果较明显。

（1）废水排放总量增加，但COD工程减排效果显著。“十一五”时期，长三角地区废水排放总量增加约16.1%。其中，工业废水排放量呈下降态势，2010年比2005年下降约4.1%；生活污水排放量迅速增加，长三角地区生活污水排放量5年间增加38.2%。同期，长三角地区的废水中化学需氧量排放得以有效控制，下降幅度达19.9%。

（2）工业废气排放量上升，污染减排效果较为明显。“十一五”时期，长三角地区的工业废气排放量上升54.5%，但废气中的主要污染物排放量却有较大幅度下降。SO2排放量下降24.0%，其中工业和生活SO2排放量分别下降25.4%和8.3%。烟尘排放量下降21.7%，工业烟尘排放下降25.1%，生活烟尘排放量在这5年间几乎没有变化，波动幅度很小。工业粉尘排放量减排效果则十分明显，大幅下降49.8%。

（3）工业固体废物减排效果十分显著。“十一五”时期，长三角地区工业固体废物排放量由2005年的5.77万吨降至2010年的0.62万吨，降低89.3%，这在很大程度上归因于该地区工业固体废物综合利用率提高，工业固体废物处置量增加。“十一五”时期，随着清洁生产和循环经济的发展，长三角地区工业固体废物综合利用量、工业固体废物贮存量和工业固体废物处置量分别增加约48.4%、23.9%和15.6%，工业固体废物处理量（包括综合利用量、贮存量和处置量）增加46.8%。2010年，上海和江苏已实现固体废物零排放，浙江省固体废物排放量也仅为0.62万吨，已经达到或接近发达国家的水平。

2. 泛珠三角地区②

尽管泛珠三角地区中各省区经济发展水平及其三次产业构成状况相差很大，但总体来看，自20世纪80年代以来，该地区第一产业比重持续下降，20世纪90年代以来下降加速，至约14%；第二产业比重90年代后才大幅上升至约45%；第三产业比重持续上升，但呈先快后慢趋势，至约41%。这种产业结构决定了泛珠三角地区污染减排面临较大的压力。③

（1）生活污水排放量迅速增加，减排效果一般。“十一五”时期，泛珠三角地区废水排放总量有所下降，减少约4.6%。其中，工业废水排放量下降8.5%，而由于外来人口激增，城镇化进程加快，导致该地区生活污水排放量迅速增加，泛珠三角地区生活污水排放量5年间增加27.5%。“十一五”时期，泛珠三角地区的废水中化学需氧量排放呈下降态势，10.6%的降幅略超过下降10%的约束性任务。

数据来源：中国统计数据应用支持系统。

（2）工业废气排放量翻番，排放得以有效控制。“十一五”时期，泛珠三角地区的工业废气排放总量上升势头十分强劲，大幅增加110.0%。但由于泛珠三角地区脱硫设备、除尘器等废气治理设施投入力度较大，因此“十一五”时期该地区废气中的主要污染物排放量得到较好控制，SO2排放量下降13.1%，其中工业和生活SO2排放分别下降14.1%和 8.2%。烟尘排放量下降38.6%，工业和生活烟尘排放分别减少45.0%和5.1%。同时，工业粉尘排放量减排进展十分顺利，由2005年的293万吨降至2010年的150.6万吨，降幅达48.6%。

（3）工业固体废物减排效果显著。“十一五”时期，随着工业固体废物综合利用和处置技术不断提高，泛珠三角地区工业固体废物排放量由2005年的514.76万吨降至2010年的155.71万吨，降低69.8%，工业固体废物综合利用量增加111.5%，工业固体废物贮存量略为减少2%，工业固体废物处置量增加了51.7%，工业固体废物处理量（包括综合利用量、贮存量和处置量）增加72.2%。其中，2010年海南省实现了固体废物零排放。

3. 东北地区

东北地区是我国的老工业基地，产业结构沉重，旧体制影响较大。近年来，随着国家“振兴东北老工业基地”等区域发展战略的实施，东北地区经济发展活力逐步恢复，产业转型升级步伐加快。经济恢复提速使得东北地区污染排放和治理出现了一些新特点。目前，东北地区产业结构仍然偏重，第二产业比重超过50%，导致“十一五”时期该地区污水和废气排放量均有所增加，加之废水处理设施等投入不足，致使其主要污染物减排效果一般，化学需氧量与二氧化硫减排幅度均在10%左右。

（1）废污水排放量有所增加，COD减排效果尚可。“十一五”时期，东北地区废水排放总量略微增加4.75%。其中，工业废水排放量下降22.1%，而生活污水排放量5年间增加26.2%。东北地区废水中化学需氧量的排放量也有所减少，下降14.0%，小幅超过“十一五”约束性指标的要求。

（2）工业废气排放量上升较快，减排效果一般。“十一五”时期，东北地区工业废气排放量上升较快，由2005年的31,103亿标立方米增加至2010年的45,306亿标立方米，增幅为45.7%。除生活烟尘排放量增加了10.5%外，废气中其他主要污染物排放量均呈下降态势。其中，SO2排放量由2005年的208.8万吨下降至2010年的186.9万吨，下降10.5%，勉强达到“十一五”规划的要求。工业和生活SO2排放量分别下降7.2%和 24.7%，是四大经济圈中工业SO2减排效果最差的地区。烟尘排放总量由2005年的170.6万吨下降至2010年的135.6万吨，下降20.5%，其中工业烟尘排放量下降35.08%。在东北地区各项大气污染指标中，工业粉尘排放量减排成效相对较好，降幅为61.2%。

（3）工业固体废物减排效果显著。“十一五”时期，东北地区的工业固体废物综合利用量增加94.7%、工业固体废物贮存量增加11.6%，工业固体废物处置量增加89.4%，工业固体废物处理量（包括综合利用量、贮存量和处置量）增加73.1%。在综合利用提高和合理处置的作用下，“十一五”时期东北地区工业固体废物排放量由2005年的11.28万吨降至2010年的4.65万吨，降低58.8%。其中，2010年吉林省实现了固体废物零排放。

4. 环渤海地区④

环渤海地区是我国经济较发达的地区之一。近年来，该地区钢铁、机械、石油、石化、造船等重化工业扩张较快，工业在地区经济增长中发挥着重要作用。即使在“转方式、调结构”的关键时期，环渤海地区以重化工业为特征的临港产业也没有降温迹象，钢铁、石化、制浆等“大进大出”的产业集中在该地区布局。在快速重化工业化下，“十一五”时期环渤海地区废水和废气排放均有所增加，但由于该地区在新增废水处理设施、脱硫设备和除尘器方面投入较多，主要污染物减排成绩突出，化学需氧量和S02减排均接近20%。

（1）生活污水排放量有所增加，化学需氧量减排效果突出。“十一五”时期，环渤海地区废水排放总量有所增加，由2005年的86.9亿吨增加到2010年的112.2亿吨，增加29.1%（见图6）。其中，工业废水排放量呈缓慢增长态势，增加2.5%；生活污水排放量增长速度较快，环渤海地区生活污水排放量5年间增加了53%。“十一五”时期，环渤海地区废水中主要污染物化学需氧量的排放量有所减少，下降幅度为17.3%。

（2）工业废气排放总量上升较快，主要污染物减排效果显著。“十一五”时期，环渤海地区工业废气排放总量上升很快，增加75.1%。废气中的SO2排放下降19.5%，其中工业和生活SO2排放量分别下降18.4%和 25.1%，减排效果明显。烟尘排放量下降27.1%。工业粉尘排放量则由2005年的159.1万吨降至2010年的70.2万吨，下降55.9%。

（3）工业固体废物减排取得重要进展。“十一五”时期，环渤海地区工业固体废物排放量由2005年的61.08万吨降至2010年的7.31万吨，减少88.0%，工业固体废物综合利用量增加88.3%、工业固体废物贮存量减少23.6%，工业固体废物处置量增加114.9%，工业固体废物处理量（包括综合利用量、贮存量和处置量）增加76.7%。其中，2010年，天津市实现了固体废物零排放，山东省和北京市固体废物零排放接近零排放。

4.“十一五”时期四大经济圈污染减排效果比较

从化学需氧量和SO2这两项污染减排约束性指标的完成情况来看，“十一五”时期长三角地区和环渤海地区的减排效果相对较好。再从SO2的排放构成变化来看，四大经济圈工业和生活排放下降的幅度存在较大差别。长三角和泛珠三角地区工业SO2下降幅度明显超过生活部门，这主要是由于这两个地区高污染产业转移加快、工业清洁生产技术应用使其工业废气污染防控效果改善，而在应对外来人口增加、城镇化进程加快导致的生活废气排放激增方面，这两个地区的经验、制度建设和设施投入却相对滞后。对于东北地区和环渤海地区，由于产业结构相对较重，其污染减排的压力仍集中在工业领域。四大经济圈废水排放的情况基本一致，COD排放量均有所下降的同时，各地区生活废水排放量大幅度上升，成为未来废水治理的重点（见表1）。对于烟尘、粉尘以及固体废弃物等非约束性或预期性污染减排指标，从前面的分析可以看出，四大经济圈均取得了突出的减排效果。

长三角地区和环渤海两个地区的减排效果在很大程度上是通过工程减排实现的。“十一五”时期，长三角地区废水处理设施增加4,708套，同期新增脱硫设施等废气治理设施数14,537套，使其废水和废气治理能力明显提高；环渤海地区新增脱硫设备、除尘器等废气治理设施数5,895套，5年间该地区新增废水处理设施1,256套。但该地区各省市之间废水处理设施投资的差距很大。其中，山东省新增废水处理设施927套，占该地区新增废水处理设施总数的约73.8%，而北京市和河北省废水处理设施数则出现了减少的现象。相比之下，泛珠三角地区和东北地区的工程减排力度明显不足。“十一五”时期，泛珠三角地区废气治理设施的数量不足长三角地区的一半，废水处理设施数仅增加2,190套。东北地区新增废水处理设施仅为684套，其中仅辽宁省新增废水处理设施656套，占东北地区新增废水处理设施总数的约96%，而吉林和黑龙江废水处理设施投入严重滞后，这直接制约了东北地区COD的整体减排效果，而该地区新增脱硫设备、除尘器等废气治理设施数2,273套，仅为长三角地区的15.6%。工程减排的力度和效果一方面取决于各地区的经济发展水平和污染治理投入能力；另一方面也反映出各地环境保护意识和对“十一五”污染减排任务重视程度的差别。

表1 “十一五”时期四大经济圈主要污染减排约指标

完成情况的比较（%）

资料来源：作者整理。

三、东、中、西部地区主要污染物减排效果分析

1.“十一五”时期东、中、西部主要污染减排指标的变化

（1）SO2排放地区差异不大，西部地区减排效果较差。从SO2排放总量来看，2010年东中西部差距不大。其中，西部地区SO2排放量最多，为817.4万吨，占全国SO2排放总量的38%；东部地区次之，排放量为771.93万吨，占比为35%；中部地区排放量相对最少，为595.79万吨，占27%。而从减排效果来看， 2010年，东中西部地区SO2排放量较“十五”末的2005年分别下降为15.5%、13.1%和8.9%。

（2）化学需氧量减排效果一般，东部相对较好。2010年，东、中、西部地区化学需氧量排放量差别也不大。其中，东部地区化学需氧量排放量最多，占全国化学需氧量排放量的38%；中部地区次之，占32%；西部地区化学需氧量排放量相对最少，占30%。根据2010年和2005年的环境统计数据，东部地区的减排情况较好，而中西部地区的减排效果并不理想。2010年，东、中、西部地区化学需氧量较“十五”末的2005年分别减排17.4%、10.5%和7.4%。中西部地区化学需氧量排放量较少，但是环境污染治理设施投入力度不足，污染减排效果相对较差，其中西部地区未完成“十一五”时期COD的减排目标。

（3）中西部地区烟尘减排效果较好，东部略差。2010年，中部地区烟尘排放量为306.28万吨，占全国烟尘排放总量的34%；东部地区和西部地区的烟尘排放量分别占全国的比重均为33%。三大经济带烟尘减排均取得了较好的效果。2010年，东、中、西部地区烟尘排放较“十五”末的2005年分别下降19.6%、30.8%和30.0%。中部地区烟尘排放量最多，但烟尘整治力度较大，因而烟尘减排效果较好；西部地区煤炭、天然气等资源相对密集，燃煤产生的空气污染物如烟尘等排放量较大，SO2和烟尘过度排放容易造成酸雨，国家以及西部各省市区政府对烟尘和SO2的治理较为重视，带动了西部地区烟尘治理。

（4）工业粉尘减排取得积极进展，地区差异不大。2010年，东中西部地区工业粉尘排放量存在一定差距。其中，中部地区工业粉尘排放量最多，占全国工业粉尘排放总量的38%；西部地区的工业粉尘排放量较中部略少，占全国工业粉尘排放总量的34%；东部地区工业粉尘排放量最少，占全国烟尘排放总量的比重为28%。另根据环保部公布的《2010年环境状况公报》，“十一五”时期三大经济带工业粉尘减排效果显著，分别较“十五”末的2005年减排53.8%、51.7%和46.7%，减排幅度居主要污染物首位。东部地区不但工业粉尘排放量最少，而且减排效果也居首位。

2. 影响三大经济带减排效果的主要因素

目前，我国东、中、西部三大区域经济和社会发展处于不同阶段，从收入水平来看，2010年东部地区人均国内生产总值约为45,510元，中部地区为24,871元，西部地区为22,570元。若按当年汇率计算，则分别为6,873美元、3,756美元和3,408美元。根据世界银行2010年调整后的划分标准，虽然东、中、西部地区都已经跨入了中等收入阶段，但东部地区处于“偏上中等收入”阶段（标准为3,946美元～12,195美元），中西部地区还“偏下中等收入”阶段（标准为996美元～3,945美元）。从城市化水平来看，2009年，东部地区城镇化率达57%，中部地区为高出44.3%，西部地区高出38.4%。再从就业结构来看，根据2010年统计数据，我国工业从业人员占全部从业人员的比重为28.7%，其中，东部地区为36.3%，中部地区为26.6%，西部地区为19.7%。如果再考虑产业结构等因素指标，可以初步判定，我国工业化进程已进入钱纳里所划分的工业化中期的后半段。其中，沿海地区已进入工业化后期的前半段，中部地区处于工业化中期的后半段，而西部地区至今仍处于工业化中期的前半段。

发展阶段不同决定了各地区环境保护与经济发展协调程度的差别，直接影响其环境治理投入力度和技术水平。目前，国内外有关环境质量与经济增长关系的研究基本都在环境库兹涅茨曲线检验的基础上进行。大量研究结果显示，环境库兹涅茨曲线的主要形态为倒U型，即当人均GDP达到一定临界水平后，经济增长对环境质量的影响效应将由负转正。在大多数研究结果中，倒U型曲线的转折点一般发生在人均GDP5,000美元～20,000美元之间（Stern，2004)。基于发展中国家样本的EKC曲线临界值一般要低于发达国家样本环境的临界值，其中一个重要原因在于发达国家工业化进程中出现的环境问题对发展中国家具有警示作用（Dasgupta等，2002）。根据上述研究结论，以“十一五”时期人均GDP水平，东部地区已经或正处在倒U型曲线环境库兹涅茨曲线的拐点处，这使其污染排放随着经济进一步增长将呈下降趋势，而中西部地区的经济发展阶段决定了这些地区处于污染排放快速上升的时期，但在国家强制减排的推动下，中西部地区也有可能加快达到拐点。

值得注意的是，“十一五”时期“政策和管理减排”对整体减排的贡献度较大，而在政策执行力方面，三大经济带指尖也有差距。东部地区更注重环境保护，执行中央关于污染减排各项政策较为彻底，强调落实污染减排目标责任制，认真实施主要污染物减排统计监测考核及减排核查核算办法，对总量削减目标责任书和年度减排目标完成情况进行评价考核，严格落实奖惩措施。与之形成对照的是，污染治理效果相对较差、能源富集的一些中西部地区由于经济发展水平相对落后，地区经济发展更注重GDP增长以及财政收入和就业增加，环境保护意识相对淡薄，污染治理投入力度较小，其减排效果与东部地区有差距。

另外，随着经济发展，企业环保设施投入以及较高的排污费成为东部“双高”企业生产经营中的主要压力，而该死去土地成本、人力成本、交易成本等要素成本不断上升，投资报酬递减。与此同时，由于东部地区已初步实现产业升级，当地政府通过各种政策措施迫使那些不符合本地发展目标的企业外迁。而在西部地区，现阶段仍更多的是考虑生存问题而不是生活质量。因此，近年来东部沿海地区一些高能耗、高污染项目不断转移到中西部地区。在承接东部产业转移的过程中，中西部地区部分地方政府表现出“招商引资饥渴”，为了引进工业项目，往往降低环境门槛，对高耗能、高污染企业姑息纵容。高耗能、高污染企业虽然对加快中西部经济增长和工业化具有促进作用，但由于中西部欠发达地区污染物减排监测能力和技术水平相对落后，加之国家能源战略布局调整，这些因素进一步加剧了西部地区的工业污染，导致西部地区未能完成“十一五”时期SO2减排10%的约束性任务，不仅使其后续减排压力增大，而且原本脆弱的西部生态系统也将面临更加严峻的环境影响。

四、结论与政策建议

“十一五”时期我国首次对主要污染物减排设立约束性指标，极大地促进了各地环境治理和污染减排工作，污染防控取得了阶段性的成效，并在减排日常监管和激励机制创新方面积累了一定的经验，为“十二五”完成更高目标的减排任务打下了基础。通过比较长三角、泛珠三角、东北地区和环渤海地区四大经济圈和东、中、西部三大经济带的减排效果可以看出，相对而言，经济发达地区的污染减排任务较重，污染治理效果较明显，而考虑到环境容量、经济发展水平、区域平衡和国家区域发展规划等因素，尽管欠发达地区污染减排目标略微放宽，但其实际污染治理效果较发达地区差。除了减排指标设置差别外，造成各地区减排效果差别有多方面的原因。其中，各地区处于不同发展阶段是导致减排效果差别的主要原因，经济发展水平直接影响当地污染防治的支撑力度以及对中央政策的理解力和执行力。

“十二五”时期，我国继续对主要污染物排放保持严控态势，在原有约束性指标基础上，新增“CO2”减排指标，减排目标更加全面，也更为严格。总体来看，完成“十二五”减排有如下有利条件：第一，我国正处于加快转变经济发展方式的攻坚时期，这为污染减排工作、清洁生产提供了契机。第二，“十一五”时期不论企业还是地方政府都已积累了一些减排经验、相关法规和监测体系更加科学完善。第三，国际上绿色经济和低碳经济的发展，为我国在污染减排领域加强国际合作，学习国外先进污染治理技术和管理经验，提供了更多的机会。同时，“十二五”时期我国进一步减排面临的国内外压力增大，主要污染物存量减排空间缩小，减排成本上升。为此，应深入总结“十一五”减排经验，创新工作方式，充分发挥市场机制，调动企业减排积极性，以确保“十二五”减排目标顺利实行，实现区域经济增长与环境质量的良性互动，加快建设环境友好型社会。

一要进一步遏制“两高一资”行业过快发展。严格控制“两高一资”的项目，对电力、钢铁、造纸、纺织印染四个重点行业实施行业主要污染物排放总量控制，把总量指标作为环评审批的前置条件，以总量定项目和产能；二要推进产业有序转移，实现区域经济和环境保护协调发展。综合分析中西部地区的区位优势和劣势，结合产业发展和转移的规律，确定合理的转移半径和投资模式，避免走低水平规模扩张的老路。东部地区应抓住产业转移的机遇，积极承接高技术产业、服务业等高层级、绿色低碳的国际产业转移，实现产业的有序升级；三要突出结构减排，推动产业绿色发展。落实国家产业政策，加快淘汰电力、钢铁、造纸、印染、氮肥等重点排水行业落后产能。强化电力行业SO2减排，新建燃煤机组全部配套建设脱硫设施，全面实施烧结机烟气脱硫。全面推进现役烧结机烟气脱硫工程。加强以石化行业为重点的工业炉窑烟气SO2治理工程；四要增加资金投入，健全减排能力体系建设。针对排放结构的变化，大力推动中西部地区农业源减排管理体系建设，完善农业源污染减排管理制度和指标体系、监测体系、考核体系。强化东部地区机动车污染减排能力建设，完善机动车环境监管体系，重点加强全国机动车环境监管机构和人员能力建设；五要加大双向激励力度，鼓励绿色创新。一方面，加大奖惩力度，特别是反向激励的惩治，对于减排不达标以及违法违规排放等行为，视情节轻重予以责令限期整改、罚款、区域限批等处罚。另一方面，通过补贴等政策激励，协调区域减排能力，引导企业自主进行减排，鼓励各种有利于绿色技术开发与应用的机制创新。