政府对高等学校财务活动的监控机制研究

【摘要】 进入21世纪以来，高校的办学规模逐步扩大，办学资金随之膨胀，办学自进一步增强，呈现出经济活动多样化、筹资渠道多元化、负债逐年增长的特点。在此情况下，高校财务活动出现了诸多发展中的问题，政府对高校财务出现失控现象，因此需要研究对高校财务的监控对策，保证政府对高校的有效管理。

【关键词】 政府；高校；财务；监控

随着高等教育体制改革的不断深化，高校办学自主性进一步增强，高校规模逐渐扩大，高校财务活动也呈现出经济活动多样化、筹集经费渠道多元化等新的特点，高校财务活动凸显出了诸多问题，政府的监控机制局部出现了失控现象，因此研究政府如何建立对高校的财务活动更有效的监控机制，具有非常重要的现实意义。

一、目前高校财务面临的情况

（一）巨额贷款，负债率高

随着1999年以来高校的连续扩招，大部分高校共同面临一个新的挑战，那就是教育经费严重不足，学校规模扩大的背后隐含着一个巨大的经费缺口，这个缺口已不能仅依靠财政拨款来满足。

由于基础建设资金需求量很大，使学校的贷款规模超过国家规定的贷款警戒线。学校在维持正常运转的前提下没有能力支付贷款利息，更没有能力支付贷款本金，往往为了支付利息动用运转经费，为了运转又不得不增加贷款，形成恶性循环。据统计，截至2008年9月底，山东省教育厅所属29所高校贷款余额158亿元，其中高校直接从银行贷款126亿元，委托校办企业、教职工等贷款32亿元。这些贷款每年仅利息就需要10亿元，而省财政对高校投入的增量每年只有1亿多元，很多高校债务缠身。某些高校建设规模一味求大，盲目借款，盲目扩张，不顾自身还贷能力和财务风险，使得高校负债累累；有的高校已亏损运行，游走在“破产”的边缘。

（二）资金短缺，支出结构不合理

随着高校人事、工资制度的改革，各高校均加大了人员经费的投入力度，以利于人才的引进和稳定。近年来，高校人头费支出一般要占到高校总支出的50%左右，个别高校已接近70%。人员经费的膨胀，使得公用经费越来越少，这种现象直接限制和影响了学校的正常运转，影响了高校内涵的充实。

（三）往来账款大，存在坏账损失风险

高校日常的业务往来中发生了大量的往来账款，许多高校对往来账款监管不严，造成大量往来账款逾期不报账、长期挂账等问题，许多单位账面数多达上千万元，不少账龄已达十几年，其中有的早应收回，却未能及时清理，直至成为呆账，其最终结果是导致应退未退款项因借款人死亡、出国、调离等变成坏账，形成了坏账损失风险。此类风险在教育事业经费中所占的分量不少，是高校财务管理中最常见而又不引起注意的财务风险。

（四）政府对高校财务监管失控

政府是高校的出资人，但政府并不要求高校偿还其提供的财产，也不分享高校的经济利益，监管责任更是付之阙如，以至于财务的运营、管理、监督大权悉数旁落于高校一体之手，导致高校财务监管“所有者缺位”，政府对高校财务、基建工程、校办企业等方面缺乏有效的监管措施，造成了政府对高校财务活动的失控。

二、监控机制的建立

（一）建立有效机制，强化监控职能

1.政府应建立对高校的财务管理监控机制，增加现有管理部门的管理职能，对高校财务进行监控。政府的监控功能必须从直接宏观层面转入间接宏观层面，即在政府宏观调控的同时引入社会力量或专业中介组织等来对高校财务进行监控。社会力量或专业中介组织监控活动由政府职能部门来组织进行。政府应尽快制定各种监控措施和监控指标，规范高校的财务活动。监控措施及监控活动必须以政府为主体，以法律为准绳，以政府职能部门为媒介，在全国范围内强制执行，保证高校财务活动规范化、法律化。政府的职能只是维持国家标准的严肃性和权威性，监控机构根据各种类型的学校套用合适的指标对高校财务进行监控，并将监控结果公布，其评价意见应被政府采纳。

2.监控机构对高校财务的监控活动应引入社会、学生家长、各种媒体监督。从高校的直属关系上看，教育行政部门与高校在各个层面上有着很多利害关系，因此从某些层面上讲，单纯的由主管部门来监控主管部门所属的高校，对于社会、学生家长及社会公众等缺乏一定的社会说服力。近几年查处的高校财务管理混乱问题，基本上是通过审计和司法机关查出来的，因此社会对以往政府管理高校的模式心存疑虑。从能力上来讲，前面所提到的庞大的教育系统不可能凭一个单纯的高校管理部门就可以承担起监控责任，即使通过其他行政部门如审计等机关也不可能动用巨大的人力物力来担负起如此庞大系统的监控责任，因此要广泛地动用社会力量来参与其中。

3.监控机构的监控活动需要更多的协作组织。任何一个部门要想获得更好的效果需要多方的配合与协作，高等教育系统中也没有任何组织可以不依赖其他组织的合作而单独地满足自身的需要，实现自身的目的，高校管理部门的监控责任同样需要一些相关的职能机构基于共同的监控目标进行合作，如审计、司法、税务、纪检等机关，通过与这些机关的协作对高校财务活动实施影响，共同完成监控的任务。

（二）监控内容

1.中长期发展规划。政府要对高校的中长期发展规划进行监控。目前许多高校存在盲目发展、超前发展的问题，没有考虑事业发展与实际经济承受能力的关系，没有经过充分论证和政府批准就制定发展规划，因此政府要对高校的发展规划进行监控，对高校的区域性布局、建设规模、人才需求规模等进行规划，用规划来促进高校的持续发展。

2.预算管理。政府要监督各高校财务部门预算管理职能的发挥情况，检查年度预算建议草案依据是否充分，收支项目是否全面；检查财务部门是否及时地控制预算执行过程，是否对学校的预算执行情况进行检查和分析；检查学校的审计部门是否按照国家财经法规对责任单位的预算执行进行审查和监督，并要求审计部门出具审计报告。

3.年度基本建设计划。政府主管部门要对其批准的高校年度基本建设计划和核定的工程投资额进行监督，监督高校是否计划内投资，是否超计划投资，是否严格按照事先核定的工程投资额进行工作，严格控制工程投资，不允许高校层层加码，如概算超估算、预算超概算、决算超预算等。

4.负债规模及控制线。政府要求高校根据自身的规模、资本承受力以及资金效益确立合理的负债结构，并制定合理的负债控制线，保证学校在偿还负债时不至于造成现金流的中断；其次，要满足降低负债成本的需要，优化负债结构，降低成本，减少财务风险；还要考虑学校偿债能力，科学分析论证资金需求量可承受的负债规模。根据高校性质，其资产负债率的警戒线应控制在40%―60%。

三、监控措施

（一）依托现代化网络技术，编制开发相关软件

利用现代化网络技术，构建政府利用会计信息对高校财务的监控系统，将政府机构和高校联系起来，使政府能够在线跟踪高校财务活动，获取高校会计信息，并以此为依据，来判断高校的会计信息是否合法合规，是否真实可靠，是否符合各项财务指标。开发实时网络监控软件，以实时财务信息为基础，以效益管理为核心，提高信息的时效性和真实性，有利于政府对高校财务活动的监控以及预警系统的建立。

1.建立监控中心。由政府建立监控中心，组织人力物力开发相关软件。政府是高校的出资人，应是管理者，要与高校财务系统的设计区分开来。监控中心是各高校财务系统的集成者，由该中心统一采集监控被纳入监控范围的各类信息，强调监控机制的快速反应，强调数据的整合性、时效性、真实性以及集成性。

2.开发监控软件。为了便于监控中心采集数据，强化高校财务系统与监控软件的融合，监控软件要求各高校使用统一的财务系统，即解决数据的可监控性问题，要求各高校的财务系统可以提供规范、统一的财务信息，以便系统能够提高效率。财务的数据库不再是孤立的会计和财务用户在使用，而是延伸至政府的实时监控体系中，这将有利于监控软件对高校的各类数据进行定时的实时收集、分析、处理，并能及时准确地了解、掌握高校的财务活动。

3.软件功能要求。数据的整理汇总要反映各个监控指标。监控数据的形成不单单是对财务信息的简单整理和汇总，要设计成需要的指标格式，比如资产负债率这个指标，系统将会自动用负债总额去除资产总额；对于资金流动等情况，系统可以根据所需模式进行汇总整理。系统要通过对财务指标的分析整理使高校经济活动自动与监控软件建立联系，从信息的采集过渡到现时的指标监控，使监控软件与财务软件进行无缝结合。

4.建立财务危机动态预警子系统。高校的财务危机可以预测，通过对各个财务指标或者某些财务数据的变化分析，可以及早发现高校的财务危机，并及时采取措施防范财务危机的发生。全方位的财务危机动态预警子系统包括两个部分：一是风险预警系统， 即通过对指标的计算分析预先发现隐患，并提供报警机制，以供及时发现风险，及时采取措施，尽量将风险损失降至最小；二是风险分析，利用评价指标对所得出的风险进行识别、诊断，利用计算机强大的数据分析功能和模型库的支持，准确地指出风险的所在及发生机率。

5.建立反馈机制。当财务风险明确以后，将问题反馈到预警系统的对策库，搜寻化解财务风险的具体方案，并从多个备选方案中选择较优化的方案。同时，还应反馈到各高校，让各高校充分了解风险的具体情况，并提出整改意见以及整改措施。

（二）制定监控指标

资产负债率=负债总额/资产总额×100%。这个指标一方面反映了债权人提供资金的安全保障程度，另一方面说明了高校利用债权人资金进行活动的能力，是判断学校长期偿债能力的指标。从高校的性质来看，资产负债率保持在较低的比例上较为合适， 高校资产负债率的警戒线为40%―60%。当高校资产负债率大于60%，就应该发出预警信号；资产负债率大于1，说明高校财务状况已严重恶化。

流动比率=流动资产/流动负债。流动比率表明高校每一元人民币的流动负债有多少流动资产作保障，是衡量高校短期偿债能力的重要指标。这一比率越高，偿还流动负债的能力就越强。高校流动比率为1.5较好，小于1.5则应发出预警。但比率过高，其偿债能力未必很强，反而会因为大量流动资产的占用影响到高校资金的运营效果。

负债自有资金率=借入资金/自有资金×100%。负债自有资金率是高校借入资金与高校自有资金之间的比率。该指标用于衡量学校负债与自有资金的配比情况。一般该比例应维持在1左右为宜，表明学校有偿还债务的能力，财务风险不大。

负债偿付率=一定时期内还本付息总额/可用于偿还债务的收入×100%。负债偿付率将债务与收入结合起来，用来分析高校偿还债务的能力，比率越小说明偿债能力越强。

本期安全系数=（本期资金收入－本期资金支出） /本期需偿还的负债。本期安全系数是高校本期资金收支净额与本期需偿还债务之间的比例。该指标用于反映高校本期资金运作情况。如果该指标大于1，表明高校本期内资金运作基本有保障；如果这个指标小于1，则表明高校本期内资金运作会遇到困难，还需要另筹资金，在本期内预算应着重考虑。

通过财务监控指标体系的建立，一方面能让高校全面树立风险意识，另一方面能通过指标值的变化，捕捉高校财务风险的信息，化被动管理为主动管理，有利于促使高校采取应对措施来防范和化解财务风险。

（三）制度建设

完善的监控体系必须具备完善的制度约束。注意把那些经过实践检验的成功做法上升为制度，保证制定的法规制度对监控体系的高效约束。政府要充分维护法规的权威性，建立鲜明的奖惩制度。对财务运行符合规定的学校应当给予适当的政策支持、资金支持，对财务管理混乱、不能有效消除风险的学校应给予适当的政策限制。要使激励机制和监控制度以及各项法律制度相结合，彼此衔接、环环相扣，真正发挥制度的整体合力。

政府对高校财务活动的监控是一项综合性的工程，需要政府相关部门携手共管，需要建立科学的控制机制，需要高校的积极配合。只有牢牢控制了高校的财务活动，才能保证高校的健康发展。

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