户籍制度:城乡分离的“柏林墙”?

对于中国政府来说，城市化不仅仅是经济问题，还具有深远的政治意义。在中国，不能简单地把城市化理解为工业化的附带产物，也不能认为它仅仅是人口地理分布或是人民生活方式改变的结果。城市化代表着又一次社会变革的开始。

从农村到城市

为了控制劳动力流动，中国政府从1958年开始在全国范围内推行户籍制度，这一制度在农村与城市之间划下了一道鸿沟。1983年，随着乡镇的繁荣，中央政府开始允许农民在城镇居住，带来了第一波农民向城市转移的浪潮。20世纪90年代，中国市场经济导向的经济体制转型导致城市劳动力需求大幅增长，形成了第二波更为迅猛的转移浪潮。

改革开放初期，中国城市人口占全国人口总数的17.9％，2007年这一比例增至44.9％。在此阶段，中国人口总量从9.63亿增至13.21亿，城市人口从1.72亿增至5.94亿，年增长率为4.27％。同期，农村人口由7.9亿下降至7.28亿，年均增长率为负的0.28％。

而20世纪80年代初期开始实行的计划生育政策使出生率大幅下降。因此，导致城市人口数量迅速增长的主要因素有两点：农村人口向城市的迁移和流动人口的增加，以及现有城市的扩张和新兴城市的发展。

中国的流动人口

在中国，“流动人口”基本上是指居民的长久居住地发生了改变，但户口却仍然保留在原居住地。1982年，中国流动人口总数达到657万，占当时人口总数的0.66％。自上世纪80年代中期城镇向农民开放，1987年流动人口迅速增至1810万，1990年则增至2135万。其后，这一数字迅速增长，1995年为7073万，2000年时则上升至1.0229亿。

中国人力资源和社会保障部的一份调查显示，流动大军的主要组成部分是农村人口，2005年5月，在非户籍所在地工作的农村人口达1.2亿，其中1亿工作在城市。2005年，中国流动劳动力总数在1.4735亿左右，占全国人口总数的11.3％。

人口迁移，尤其是农村向城市的转移，给中国经济和社会发展带来了重大而又意义深远的影响。

首先，人口迁移为中国提供了廉价劳动力的比较优势，有力地支持了经济的飞速发展；其次，这种流动增加了农村地区居民的收入(例如，2005年农村家庭总收入的36％来自打工工资汇款收入)；再次，它促进了城市中心区基础设施和公共设施的发展。最后，它增加了流动劳动力人群的人力资本储备。

城市化运动

中国的城市化进程促进了全国各地已有城市的大幅扩张，以及新兴城市如雨后春笋般的出现。

中国国家统计局2008年11月份的统计数字显示，截止2007年年底，全国城市总数达到655个，比1978年增加了462个。建制镇的数量也达到了1.9249万个，几乎是1978年的8倍。

城市规模的迅速扩大最令人感到惊奇。2008年，人口数在100万到200万之间的城市就达到了83个。人口超过200万的大城市由1978年的10个上升至2008年的36个。

此外，在这36座大城市中，20座城市的人口超过了500万。像上海、北京、天津、重庆、广州和深圳这几座城市的人口均超过1000万。

其中，深圳是这一现象中最具代表性的城市。1979年，深圳刚刚被划分为经济特区时，仅拥有31万人口，而现在则拥有1000多万人口。

结构冲突

户籍制度所带来的直接后果是，中国社会被划分为两种结构：城乡二元结构和区域二元结构。

这两大结构的基础是户籍制度和这一制度导致的社会福利方面的体制安排，这类社会福利包括教育、就业、住房、医疗保险和社会保障等。作为计划经济的产物，户籍制度以及相应的体制安排却在改革时期被大体保留下来。

政府建立户籍制度的初衷是为了保证工业化所需资本的高积累。其后，与初衷不符的是，户籍制度一直成为中国政府控制农村人口向城市迁移，甚至是限制不同城市间劳动力流动的有力手段。

在农村地区，户口仍然是为农民分配土地的基本依据。因此，户籍制度在中国远不仅仅是一种登记制度，事实上它更是一种分配社会及公共资源，调节政治权力的有力手段。

随着中国经济的持续发展，不同城市间劳动力流动的增加，体制上的矛盾日益突显。这一矛盾导致了两大独特社会群体的出现：“流动人口”和作为城市新社会群体的“农民工”。

此外，过去二元社会主要是指农村和城市之间的隔离，现在这一问题延伸至了城市内部。

尽管农村劳动力可以进入城市用工市场，但是他们没有资格享有与本地有户口居民同等的权利和待遇。户籍制度在城市居民和农村居民之间树起了一道“柏林墙”，二者在收入、社会保障、医疗教育等方面的待遇都存在着差距。

因此，社会变革所导致的城乡结构的冲突，导致了不仅是大量廉价劳动的出现，而且还有城市社会阶层中新式低级阶层的出现。由于像社会福利和社会保障这种体制改革的缺乏，此种情况只会更为恶化。

一些地方政府已经开始革新这一陈旧的体制，建立新的规章制度。新制度，在不考虑户口的情况下为所有居民提供平等的机会。从另一方面来讲，户籍制度完全成为家庭登记体系的一种机能，仅保留其人口统计、社会、经济发展计划和城市管理的价值。

改革大门

中国国家人口计生委的数据显示，未来25年，中国城市化每年增幅为1％，城市化水平在2025年将达到60％，2030年达到70％。这意味着，至2030年，中国城市人口将达到10.5亿，比当前的水平增加了将近5亿人。

如此迅猛的结构性改变对于中国的经济和政治结构来讲，定会产生意义深远的影响。目前为止，中国富于弹性的社会结构可以适应过去30年的经济和城市化发展。

然而，有证据表明，中国社会结构的弹性已经被逼到了(接近)底线。当工业化和经济发展比城市化更具活力的时候(为城市化积累了更多的能量时)，政府推行的户籍制度以及附带的社会福利体制将无法继续支持城市化进程。正相反，这一制度将导致中国社会出现动荡与不安，并且将抑制经济的可持续增长。

因此，近年来，解决户籍制度带来的不平等问题不仅仅是中国人民最急切的政治诉求，而且也是中央政府工作的头等大事。户籍制度的背后是人民渴望享有同等国民待遇的权利、消除社会不公平、缩小社会差异、改变中国社会的二元结构。

2007年12月15日，主席在17届党代会的演讲中强调，中国政府将建立一个覆盖农村和城市的基本社会保障体系，使人人都能享有基本的生活标准。

由于中国快速的城市化进程，现在的收入分配和社会保障体系正承受着巨大的压力。应对这些挑战需要中国政府实施彻底的户籍制度改革，重建社会福利和保障体系，彻底根除限制人口流动的制度。

中国户籍制度的改革是一个非常具有争议性的问题。尽管这一体制在实际运行中被普遍认为是有失公平和不人道，但中国政府担心，户籍制度一旦放开，将会导致大批流动人口涌入城市，给已经十分紧张的政府服务体系添加最后一根稻草；同时，政府也担心未来的经济发展将会遗漏农村地区，导致社会动荡及犯罪率不断攀升。

另一方面，户籍制度阻碍经济发展，很长时间以来已经成为公认的事实。中国加入WTO的举措，迫使政府不得不实行劳动力自由流动的改革，并加速经济改革。从2001年，户口制度出现松动。