世界主要转轨国家物业税制改革与产权保护及其启示

[摘要]我国的物业税制改革是在经济社会双转轨的背景下进行的，产权不清晰导致的“法律基础”缺失几乎是所有转型国家在改革物业税时共同面临的困境，我国也不例外。《物权法》出台为物业税的开征提供了法律依据和前期准备备。但远未能解决物业税改革所需的法律基础问题。我国目前物业税制改革所处的产权法律环境与转轨国家当年改革极为相似，世界主要转轨国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程，他国的经验教训可以为我国提供很好的借鉴和思路。

[关键词]物业税制改革；产权保护；法律基础

[中图分类号]F812.42　[文献标识码]A

[文章编号]1673-0461(2009)05-0087-05

20世纪80、90年代以来，世界以物业税为主的财产税改革一个显著特点是这种改革并不是孤立或随机的，而是被当作对总体经济运行的调控手段。这种作用在中东欧经济转型国家体现得最为明显。这些国家的物业税改革的经验表明，不动产课税不仅可以充当促进经济转轨的推进器，还可以用来调控经济运行中的各种矛盾。从开放竞争性产权交易市场、抑制地价波动和土地投机，建立产权保护和财产估价、定级、登记制度，到建立一整套适合本国国情的财产产权管理法律、法规制度体系、相应的组织管理机构以及最终确立市场经济的运行机制。可以说，世界主要转轨国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程。

一、转轨国家物业税制改革过程中的产权建设及其启示

(一)产权界定不清晰成为转轨国家物业税推广的“绊脚石”

在中东欧转轨国家，改革物业税的最大阻力之一便是这些国家不动产产权尚未清晰确立。具体表现在：大部分土地不是私人所有；土地市场不健全；土地使用权不是通过购买，而是通过分配获得，并且大部分住宅要么在政府手中，要么在国有企业的内部。

对于居住性不动产，住房供给被严重富福利化了，销售等自由流通起来极为困难。在这些国家，工人只要以获取较低的工资或者低质量的服务设施的形式，就能获得这种补助或津贴，但是这种支付并不是税收。取消补助或者对接近市场租金的任何不动产征收物业税将会在社会上引起震动。并理所当然受到抵制。基于此，在这些国家，就居住用不动产征收物业税在刚改革的前几年不具可行性，使得物业税的开征困难极大。

企业最可能承受新开征的物业税，但是这些国家的有效税率非常低。部分是因为这些国家国有企业的纳税能力较弱，而私人企业又不在物业税管理之内。过去，国有企业对不动产的使用权是国家配给的，只需支付极少的费用(如土地成本完全由政府补助)。相反，不断成长的私人企业和集体企业必须为使用土地付费。而且，在大部分转轨国家，不论是国有企业还是私人企业，都不必承担数额较大的物业税收成本。

与转轨国家发展水平类似的某些发展中国家，不动产所有权同样存在争议，这成为物业税制推广的“绊脚石”。非洲的大多数国家，城市的土地从未被正式裁决所有权。在拉丁美洲，由于多年来违法占有土地，正式裁决的主张也有争议。甚至在所有权不存在争议的国家，税务当局也不能获得准确的权属数据。在菲律宾，所有权记录和出票日期由所有者组织，提供给评估员的仅是毫无价值的不动产的位置。

(二)转轨国家推广物业税的前奏是界定产权

确立私人财产所有权，是经济转型国家物业税制改革要完成的首要使命。众所周知，前社会主义国家普遍经历了“剥夺剥夺者”的社会主义改造，这种改造无一例外地是以铲除资本主义私有制为宗旨，因而，“法律和经济基础缺失”几乎是所有转型国家在考虑引入物业税时共同面临的困境。进而，在宪法中确立私人财产的所有权、继承权等相关权益，在经济体制方面推进国企改革及私有化，就成为这些转轨国家引进物业税制的前奏。

按照正常逻辑，体制改革带来的经济繁荣能够保证财产税税基的不断扩大，政府取自财产课税的收入亦会稳步增长。在爱沙尼亚，土地税的开征推进了产权市场建立和土地资源的生产性运用，有效抑制了土地资源的闲置和浪费，市级政府逐步拥有了根据本地区条件确定土地税税率的权力。波兰也比较成功地赋予地方在确定财产税基、税率上的自，使财产税收入占地方收入的比重以每年14％的速度递增，使物业税逐渐成为地方政府重要的收入源泉(Jane H.MalmeandJoan M.Youngman，2001)。

(三)物业税的开征反过来又促进了转轨国家的产权建设

转轨国家引进和完善物业税的改革正积极促进不动产产权的清晰，开展财产产权保护工作，而且其中财产税(主要是物业税)在定义财产权利的过程中发挥着重要作用。但当财产税仅被视为一种财政工具时，这一点常常被忽略。私有化过程中的一个关键问题是财产权利公有还是私有的划分。转轨国家一方面鼓励发展私人经营和财产私有权，另一方面则认为，应当在土地中保留一定的公共利益(Joan Youngman，Jane Malme.2004)。物业税的作用在于可以将公共要素引入财产权利的基本结构中，将一部分公共利益保留在私人不动产价值中。这体现并符合部分财产价值的增值源于公共投资和增长的事实。中央所有权的废除和竞争性财产市场的建立是转轨国家中非常重要的改革，恢复苏联以前的产权、市政财产的私有化以及可转让所有权的建立都在进行着。随着私有化进程的逐步推进，到1995年很多国家GDP中私人部门所占的份额大幅度提高，一些国家已经超过了50％。

返还1939年被苏联剥夺的个人财产权是中东欧转轨国家考虑的优先重点。例如，爱沙尼亚实行了一种土地税，主要目的不是为了增加收入，而是将土地返还给1939年以前的所有者，以鼓励其对土地进行生产性利用。爱沙尼亚和拉脱维亚制定了庞大的归还计划，规定以前的所有权人或其继承人可以重新得到他们的土地，不管其目前的居住场所在哪里。爱沙尼亚征收基于价值的土地税，主要目的是鼓励更有效地利用归还及私有化的土地，同时利用房屋税限制过度开发。此外，土地税不对私人公寓的居民征收，这些居民的纳税能力与其最近所购置的资产关系不大。立陶宛的归还计划则限于目前居住在立陶宛的居民，这减少了非居民所有权人的投机风险并且易于管理。

我国目前物业税制改革所处的产权法律环境与转轨国家当年改革极为相似，综观这些国家的物业税制改革，对我国的启示主要有：

1　产权不清晰或产权残缺是物业税制改革遇到的首要难题

产权不清晰或产权残缺是导致纳税义务难以划分或被迫实行免税而导致的税收优惠泛滥进而阻碍物业税改革的主要原因。因此，作为物业税制改革的前提，这些国家的共同点首先从法律上确立和保护产权，致力于建立一个确保财产产权安全的综合现代化不动产产权登记及地籍制度，并且可以容易地查询可靠的财产权益及市场信息。

这种方法的结果，是从法律上明晰保护产权，建立完善的、装备优良的不动产产权登记系统，用于开展和实施出于税收目的的批量估价等。在政府机构或经济体制发生重大变革的背景下，许多中欧、东欧转轨国家也重新设计或调整了物业税制度。从整个新的财政政策及新的财产权制度角度讲，土地及房产税作为私有化、机构改革及摆脱集中化之辅助手段的政治作用，远大于其作为提高收入手段的财政作用。

2　世界主要转轨国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程

这说明，物业税制改革具有丰富的内涵，是一个系统性的工程。其核心环节包括物业税源的培植、税制要素的合理选择和建立高效的征管体系，但更需要建立健全物业税制赖以生存的基础环境，需要综合配套改革方案。其实任何制度均有其存在的社会、经济、法律、文化基础，有什么样的社会经济法律文化基础就会有什么样的税制与之相适应，要建立规范的物业税制，相关的有效配套制度必须健全，尤其是产权清晰的法律基础环境。同时，物业税制改革与其相关的配套制度改革是相辅相成、相互促进的。

二、不清晰的产权环境导致我国物业税制改革发展缺失法律基础

2007年，历经13年酝酿之久的《物权法》终于出台。《物权法》的首要功能就是确认财产归属，定纷止争。不动产产权是物权法的重点保护对象，这就从法理上基本理顺了产权关系，为物业税的开征做了前期准备，许多人认为这是物业税改革的良好契机，物业税开征的产权问题已经基本解决。但笔者深入分析发现，一部法律的出台并不能完全解决我国产权混乱问题，目前物业税改革“难产”重要原因之一是产权清晰的“东风”尚不具备。可以说，我国不清晰的产权环境导致物业税制改革发展缺失法律基础。

(一)不动产产权格局对物业税制设计的影响

1　对税制的制定演化的影响

建国初，为了适应全国政治统一、经济恢复的要求，政务院颁布了《全国税收实施要则》，规定。统一实行14个税种。在14个税种中包括工商业税、契税和房地产税等，颁布了《城市房地产税收暂行条例》。1973年我国进行了空前的税制简化，城市房地产税与工商统一税等合并为工商税，从而使物业税的征收范围只限于城市房产管理部门、有房产的个人和外侨。到了20世纪80年代，为了加强对房地产的控制和管理，提高房地产使用效率，国务院决定恢复征收城市房地产税。但鉴于我国城市土地属国家所有，使用者没有产权的实际情况，又将城市房地产税分为房产税和城镇土地使用税，对外商投资企业和外国企业仍征收城市房地产税。由此可以看出，不动产产权格局对物业税制设计影响是很直接的。

2　城乡不同的不动产产权格局是导致物业税制城乡“二元结构”的重要原因

我国目前的不动产产权格局在城乡是不同的，城市土地属于国家所有，私人部门只拥有使用权，土地上的建筑物是私人产权；而农村土地是属于农村集体经济组织所有，农村房产属于私人所有，但宅基地属于集体所有。这样的格局导致不动产“城乡二元税制”，对城市土地开征城镇土地使用税、对城市营业性房产开展房产税，对城市外企企业征收城市房地产税和城镇土地使用税；而在农村对土地产出征收农业税和特产税(2006年除烟叶特产税已取消)，农村土地用于非农建设征收耕地占用税。

(二)不动产产权模糊导致物业税税收优惠泛滥

计划经济时代，有收益权但无控制权的残缺产权致我国现行的物业税制度对居民居住用不动产免税的优惠政策。住房制度改革以前，国内企业中职工对其住房只拥有残缺产权，职工可以住在企业的职工宿舍，这是一种收益权，但是职工对自己的住房没有控制权，不能任意修整、买卖、调换、处置等等(肖耿，1997)。与世界主要转轨国家类似，物业税对残缺产权条件下的个人居住房屋免税是可以理解的。在20世纪90年代住房制度改革以前，大多数居民住房产权是模糊的，所有权归法人实体，居民或家庭有使用权，收益权、处置权有时也是模糊的，此时不存在税收问题，不应当对居民使用的住房征收房产税，我国不动产产权的模糊是物业税收优惠的泛滥的诱因佑；寿根，2005)。

随着社会经济的发展，我国不动产市场化程度越来越高，产权日趋清晰。如表1所示，行政划拨配置土地面积的比重从1999年的超过40％下降到了2003年的20％左右，而出让市场配置土地面积的比重由1999年的34.05％上升到2005年的67.79％。这表明我国土地出让方式的市场化程度有了显著提高，市场机制开始在土地这种稀缺资源的配置中发挥基础性作用。随着住房制度改革的深入，房屋私有产权逐步得到确立，居民已经拥有房屋的关键权利束。建设部公布“2005年城镇房屋概况统计公报”显示，2005年我国城镇人均住宅建筑面积升至26.11平方米，户均住宅建筑面积升至83.2平方米，住宅私有率更是高达81.62％(见表2)，而我国农村地区住房基本都是私有化。时至今日，应当对居民自有房屋(拥有所有权或归属权、占用权、支配权、使用权)征收房产税，否则就存在税收真空。如果仍然沿用计划经济体制条件下产生的物业税制度，继续对私有产权条件下的个人居住房屋免税是不合理的。但对个人居住用不动产征税应充分考虑其负税能力，注重解决支付能力不足的问题。

(三)滞留的产权问题给物业税的开征实施带来极大困难

在我国住宅私有率高达80％的背景下，我国仍有相当部分不动产存在产权不清晰问题。目前市场上销售的房屋类型主要有商品房、经济适用住房、集资建房、房改房、危旧房改造回迁房等。而不同类型的房产产权性质不一致。在我国，由于城乡不同的不动产产权制度，以及我国正处于由原来的公有制计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的历史原因和不动产产权法律不完善等原因，致使房地产市场滞留多种产权问题，这会严重阻碍不动产市场的发展，也是物业税的开征的最大阻碍之一。不同产权性质的不动产使得物业税的开征遇到极大困难。主要有：

1　大量的无籍房产的产权问题

无籍房产是指没有进行房产产权登记，未领有房屋产权证书的房产。我国目前存在因多种原因无法办理产权证的历史遗留问题。在我国，每个城市都有一批无籍失管的房产。据有关专家估计，一些产权管理较好的城市，无籍失管的房产不会低于10％～15％，那些管理差的城市无籍房产的比重就更高了。0

2　“乡产权”、“小产权”房的产权问题

农村的宅基地等不能向城市居民销售、自由流通。在目前房价上涨、城镇化加速的大背景下产生一系列问题。按照我国现行法律规定，农村宅基地不能在集体经济组织以外的人之间进行交易。非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。在目前房价高位运行，“小产权”房价格优惠。很

多市民为了圆居住梦，在明知没有产权具有极大风险仍热衷购买廉价的“小产权房”。另外，随着城镇化速度加快，城市必将向郊区农村地区发展。调查显示，北京16,400平方公里的土地中，国有土地只占18％，其他都是集体所有制土地。而农村宅基地不能上市流通转让，必将带来许多问题，最典型的案件如北京宋庄画家村画家与农民的房产纠纷。

3　经济适用房的产权问题

2007年12月七部委出台的《经济适用住房管理办法》规定，经适房购房人拥有有限产权，要取得完全产权要补差价。⑥《办法》提出，购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人上市转让经济适用住房的，应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等相关价款，具体交纳比例由市、县人民政府确定，政府可优先回购；购房人也可以按照政府所定的标准向政府交纳土地收益等相关价款后，取得完全产权。

4　房改房、危旧房改造回迁房等的产权问题

房改房等此类房屋产权分为三个级别：成本价产权和标准价产权以及标准价优惠产权。成本价的产权属于完全产权；标准价产权由于购买者只拥有房屋部分产权，所以其在处置和收益上就会受到一定的限制。标准价优惠产权是比标准价更优惠的一种方式，拥有这种产权的产权人只拥有房屋的部分产权。危改房产权按照经济适用房产权管理。

5　集资房的产权问题

集资房根据价格分属房改房和经济适用房。集资房有两种产权：一是该房屋出售的价格高于当年的房改成本价，其产权界定为经济适用住房产权。另一种是低于当年的房改成本价，其产权为房改成本价房。所以该产权性质是参照上述经济适用房产权和房改成本价产权。

如前所述，从城市房屋产权来分主要有：按照商品房性质购买的房屋，其产权属于商品房产权；按照经济适用房性质购买的房屋，其产权属于经济适用住房产权；通过集资建房性质购买的房屋，其产权有两种：一种是经济适用住房产权，另一种是房改成本价产权；按照房改政策购买的房屋，其产权一般有三种形式：成本价、标准价、以及标准价优惠；购买回迁房其产权为经济适用住房产权。在这些不同性质的产权中，除了商品房是完全产权，其他性质产权大多是残缺产权。产权人拥有房屋的所有权、使用权、占有权和处置权是不相同的。由于房屋产权性质不同，直接决定了其销售对象不同。不同产权性质的房屋对物业税的开征带来了巨大障碍：

(1)对大量无籍房产和产权处于分割状态下(产权残缺)的不动产如何征税?如何合理确定其纳税人?无籍不动产和产权不完整是开征物业税首要面临的难题。关系到纳税人的确定，因为物业税的纳税人通常是所有人或者所有人与使用人商定。可以预见，对这类产权的房产征收物业税，将会遇到纳税义务的合理划分难题。而且无籍房产和残缺产权房产十分不利于房地产市场的健康发展，因为这些房产通常是不能正常进入房地产市场或进入“门槛”较高，通常转入地下从事交易、抵押、租赁等非法经济活动，导致房地市场的混乱，相关权利人的权益受到侵害等。

(2)不同产权性质的不动产在取得成本上相差很大，由于土地使用形式的多样化，导致不同产权的房地产价值总量存在巨大差异。因而，对不同产权类型房产的价值如何评估仍是一个问题，处理起来也比较棘手。而且不同性质房产的纳税人的负税能力差异也很大，如何对商品房以外其他产权性质的不动产进行计税价值合理评估、如何才能保证合理税负、确保与纳税人的支付能力对应、兼顾税收公平和效率，等等。

(3)与世界其他转轨国家类似，产权残缺是导致我国对个人自住用不动产免税的内在原因之一。从国际上物业税收实践以及近十多年来我国对物业税的研究成果看，对个人自有自住住房征税，既是多数国家的普遍做法，也是我国物业税制的改革方向，是大势所趋。在物业税制成熟的国家，物业税收收入主要来自自然人缴纳部分。例如，2004年瑞典总共征收物业税240亿瑞典克朗，来自自然人部分占比重为73.21％。在美国一般财产税收入中重要来源是不动产，约占财产税收入的75％，其中来自于居民住宅约占50％，企业不动产约占25％。物业税改革的重要内容就是“扩面”――由法人扩展到自然人，而产权残缺是其最大的阻力之一。

三、简短的结论

政府要向不动产所有者或使用者等征税，首先就必须明晰产权关系。世界主要转轨国家经验表明，物业税开征必须建立在完备的产权保护和充分产权信息体系的基础之上，这些国家物业税制改革成功的同时也是产权得到确立和保护的过程。而我国目前不动产产权格局是城乡二元结构、房地二元结构和城市多种产权性质房产并立。相比其他转轨国家，我国的不动产产权更为复杂、更加不清晰，远不是《物权法》一部法律所能解决的。如何在我国这么大的国家、不动产产权极其复杂的基础上开征物业税，是物业税制改革过程中的首要难题。物业税制改革要“破冰”。应着手解决阻碍其发展的产权不清晰问题。一个国家和社会中产权制度的安排已成为整个国家或社会其他制度安排的基础，对产权与财富的保护程度决定着这个国家和社会的发展速度以及民主制度的建立。可以预见，我国物业税的开征过程同时就是不动产产权得到更完善保护的过程，物业税的开征是不动产产权保护工作中的推进器，而不动产产权保护为物业税的开征奠定了良好的法律基础环境。