新改革共识:城乡统筹发展

“全国统筹城乡综合配套改革试验区”花落重庆成都。继深圳、上海浦东、天津滨海之后,中国的东、南、西、北四个地区,各自先后拥有了自己的综合改革“试验田”。与前三块不同的是,成渝两地“鸳鸯双飞”,将改革重点放在了城乡统筹、城乡一体化上。

统筹城乡发展,是相对于工农分割、城乡分治的二元经济社会结构而言。城乡二元结构政策,是我国为早日完成工业化原始积累实行赶超战略的产物。尽管改革开放已近三十年,这一政策在许多方面依然延续至今。以致时至今日,人们看到的依然是一个差距甚大的城乡生活画卷。

我国土地制度的设计和土地权利的享有,也带有鲜明的城乡分割的二元结构色彩。

改革开放以后,我国土地制度发生了深刻的变化。农村实行家庭联产承包责任制,城市实行土地有偿使用,极大地促进了当代中国社会经济的发展。但是,这样两个基本方面没有大的变化。一是土地实行国有和集体所有“双轨”;二是城镇国有土地可以直接进入市场,农村集体所有土地不行。相关法规对国有和集体所有土地制度在土地资源开发、利用、保护、管理等相应的权利义务配置,也多有不同,使得集体土地和这些土地的主人―农民,处于明显的弱势境地。

毫无疑问,在我国当代特殊的城市化和工业化进程中,这样的制度安排,是必然的,也是必要的。但是,带来的问题也十分明显,主要表现为,征地范围过宽,滥行征用权;对农民的补偿过低;对失地农民的安置不妥;相关土地收益分配严重不合理;集体土地的相关权利人不能充分享有应有的议决权和依法处分权;农村集体经济组织的一些负责人在农地转让过程中存在程度不同的甚至腐败现象。总之,这一制度的运行成本日益高昂,难以为继。

土地制度的这种安排,影响了农村集体土地的有效流转。我国农村有2.7亿亩非农建设用地,如能充分流转,将会极大改变我国土地利用和优化配置情势。实际上,已经有相当数量的集体土地从不同渠道进入市场。一方面,这种流转不符合现有法规,很不规范;另一方面,也表明现有制度滞后,跟不上实践的发展。结果导致一些建设需要的土地不能有效有序进入市场,同时大量土地隐形市场出现,管理十分混乱。

说到底,这种情况,不仅侵害了农民应有的权益,影响了农村经济发展,也影响到整个社会经济的持续稳定协调发展。今天,统筹城乡发展,已成为保证我国可持续发展、建立和谐社会的一面猎猎飘扬的大旗。在以前土地制度成功改革的基础上,确实应该认真考虑如何进一步改革与二元结构政策相伴相生的一些土地制度安排了。

多年来,国务院以及国土资源部一直在密切关注征地制度的改革和农村集体土地流转问题。有关的调查和研究一直在持续地进行,并且制订了许多措施,完善征地制度,保护农民利益,以不同方式参与和支持在农村土地制度改革方面的创新和实践。

正是在这样的一种关注和关心下,在我国,各地关于征地制度改革和集体建设用地流转等方面的试点探索不断。他们的实践很丰富,理论上有突破,制度上也有创新,正在为进一步深化我国土地制度改革,积累宝贵的经验。

作为城乡统筹试点的成都重庆,在引导农村土地流转、以土地换社保、土地承包权入股等方面进行了初步探索。本刊本期推出了两地从事相关改革实践的报道。因为是试验,其功过是非,成败得失,有待实践检验和各方评判。但是,在科学规划基础上,保护农民利益,统筹城乡发展,建立和谐社会,是从中央到成渝地区和其他各方共有的“新改革共识”。在他们现有的改革实践和改革规划中,农村土地制度特别是征地和集体建设用地流转制度的改革,将是实现城乡统筹的重要政策措施。在这个过程中,需要解放思想,更新观念,敢于创新,有所作为。同时,一定要循序渐进,稳健谨慎,注意遵法守法。特别是要充分尊重和运用好我们已有的土地管理法律法规,以及即将实施的《物权法》,为成功顺利地推进城乡统筹的实验,寻找可靠的保障和支持。

实践出真知。农村联产承包责任制和城市土地有偿使用制度,都是在实践中创新的产物,都是经过实践锤炼过后大家形成共识后推广成功的。有理由相信,成渝地区和其他地方一些相关的实践和试验,也一定能够在解决好城乡分割问题上,在实现“新改革共识”,实现城乡统筹发展上,特别是在探索征地制度和农村集体土地制度改革上,为全国提供有益的经验。