浅谈行政立法

【摘要】近年来，行政立法越来越受到人们的关注，因为行政立法是一类实践应用性很强的法律规范，因此对其本质的深入研究就显得尤为重要。通过分析行政立法产生的历史背景、原因，并就行政立法的定义、特征、运行规则以及效力进行了说明，旨在明确行政立法的内涵和作用。

【关键词】行政立法；行政机关；准立法

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：1006-0278(2012)02-101-01

一、行政立法的产生背景及原因分析

（一）行政立法的产生背景

近代资产阶级的崛起是由诸多因素共同促成，其中对政治体制的探索与改革在当时的历史环境下起着推进与革新的重要作用。以英国体制为例，其成功之处的关键所在是成功找出了行政、立法和司法分立，将自由与法律完美融合起来的国家分权模式。在上述三种国家权力中，任何一方都具有抵制另外两方中的任何一方实行专制的倾向。正像孟德斯鸠所认为的那样，自由是通过——也只能通过——制衡机制加以维护。初期，三权中立法是指享有国家立法权的国家机关制定、修改和废止宪法和法律的活动；司法是指在诉讼中不受行政或立法当局的压力和来自外界的干扰，客观公正的听取争执并评判案情做出最后裁定的权力；行政则属于执行权，即立法、司法之外“剩余”的权力，其职责在与执行法律规定的关于国家管理的事项。

但是当经历了从绝对国家行政、自由放任国家行政直到今天世界范围普遍形成的社会法治国家的公共行政，行政职权对比最初已经产生了巨大的转变。在分权成为现代国家普遍的制度基础时，行政严格遵守与立法、司法分立的原则，它的任务是执行法律、其行为受司法监督。但是随着社会发展，行政职责急剧扩张和膨胀，它的任务设计人们生活的各个方面，因此行政逐渐出现了“准司法”、“准立法”性质。

（二）行政立法产生的原因分析

在近代法治国家，作为有关国民权利义务的法规原则上由立法机关制定法律。但是，进入20世纪以来，一般性、抽象性的根据和基准以法律来规定，而具体性、实质性的内容则委任给行政立法。出现这种现象的原因有以下几点：（1）现代社会国家中立法内容的复杂性、专业性和技术性；（2）对应情况的变化，迅速地对相关规范加以改废的必要性；（3）根据法律的一般性规定，无法采取适应地方性实际情况的适当措施；（4）社会公共管理性质要求的脱离政党支配，采取客观、公衡的措施的必要要求。

二、行政立法的基本问题

（一）行政立法的定义及特征

英国行政法学者韦德指出，“行政立法是一种具有立法特征的行政活动。仅就数量而言，大量的立法是由行政机关而非立法机关制定的。……（在现代社会）一会不得不将涉及各种具体事务的广泛立法权授予行政机关，而其自身仅限于一个或多或少具有永久性的法律框架。”韦德对行政立法的态度基本明示了其理论基础、现实需要以及本质内涵。各国也普遍以此建立自己的行政立法规则。

在我国，行政立法一般指特定国家行政机关依准立法程序制定行政法规和规章的活动。其基本特征有几下几点：

1、在我国，行政立法仅指行政机关制定的行政法规和规章，不包括全国人大和全国人大常委会制定的行政法律，地方人大和地方人大常委会制定作为行政法渊源的地方性法规。

2、行政立法主体仅限于特定国家行政机关，行政法规只能由国务院制定，规章只能由国务院部委和具有外部行政管理职权的直属机构，以及省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府制定，其他行政机关制定具有普遍约束力的规范性文件不属于行政立法的范畴。

3、行政立法遵循准立法程序，这种程序既具有行政程序的特征，又具有立法程序的特征。

4、行政立法具有普遍性、一般性等抽象行政行为的特征。我国行政立法具有“二元性”特质，即其一方面属于抽象行政行为，一方面又属于立法——准立法或从属立法的范畴。因此行政立法具有抽象行政行为的，可以针对不特定主体在一定辖区被反复使用的特性，该特征也被称为行政立法普遍性、一般性的特征。

（二）行政立法必须遵守的规则

行政立法的立法范围并非涉及任何领域或于立法机关的立法范围等同，行政机关行使立法权力时，并须受到以下三个因素的限制，这既是现代法治国家依法行政的需要，也是行政机关本质属性的必然要求。

1、法律保留。法律保留原则源自德国行政法，具体是指行政机关在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为。在行政立法领域，法律保留也可称为“议会保留”，具体要求是行政立法不能涉足法律的某些专属立法领域，这些专属领域一般涉及公民的基本权利、国家的基本制度、国家等关系重大的事项。

2、立法机关授权的限制。对于非属法律专属立法领域的事项，哪些可由行政立法调整，哪些仍只能由国家法律或地方性法规调整，主要取决于授权法的授权。

3、行政立法机关和司法机关对授权法解释的限制。

（三）行政立法的效力

行政法学者大多承认行政立法的法律效力，并且认为效力主要体现在三个方面：第一，行政立法是从属性立法，在法律体系中其效力低于立法机关的立法；第二，行政立法对相对人具有拘束力，相对人必须履行行政立法为之确定的义务，对行政机关同样具有约束力，在法院审判中，行政立法具有适用力，法院裁判案件，必须适用行政立法；第三，行政立法的法律效力前提是符合授权法，不越权，不违反上位阶法，不违反行政立法程序为前提。我国行政立法属于国家整个立法的一部分，是国家法律渊源的组成部分，其法律效力位阶及其与其他法律渊源之间的冲突以及冲突的解决在立法法中有详细规定。