构建城乡建设用地使用权统一流转制度

摘 要：我国存在城乡建设用地的二元结构，城市新增建设用地必须通过征地才能取得，这一制度安排导致了一些问题，需要进行改革。在立法上应统一城乡建设用地使用权的内涵、性质和流转限制，奠定统一流转的立法基础;保障集体土地权利自由，推动城乡建设用地使用权接轨，统一规范城乡建设用地使用权的设立方式、流转方式、流转程序、流转期限、流转登记等，实现同地、同权的统一流转;完善城乡建设用地使用权统一流转的立法，处理好土地政策与法律制度衔接。

关键词：城乡统一建设用地市场;土地利用规划;土地流转制度;二元结构

一、我国现行城乡建设用地的二元结构

（一）我国土地制度安排造成了城乡建设用地的二元结构

土地征用制度 ：城市的扩张与城乡建设用地二元结构矛盾的协调。随着我国经济的发展和工业化与城市化加速推进，要求扩大城市区域，城市建设用地的需求量大增。除了提高城市存量土地的利用率外，还必须要有许多农村集体土地转化为城市建设用地，才能满足工业化与城市化的发展要求。而我国城乡建设用地的二元结构又决定了农民不能将农村集体建设用地出让给城市建设用地需求者，更不能将农用地自主转化为城市建设用地。因此，工业化与城市化的扩张与城乡建设用地的二元结构产生了矛盾，而土地征用制度则为这种矛盾提供了协调的办法。

《土地管理法》 第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一规定为地方政府征收农民集体土地并把土地变为国有土地提供了法律依据，地方政府以“公共利益”的名义将农民集体土地征收归为国有土地后，再将土地出让给城市建设用地需求者，满足工业化和城市化的用地需求[1]。

（二） 我国城乡建设用地二元结构的制度安排与现实经济运行的矛盾

随着我国社会主义市场经济的不断深入发展，城乡一体化进程不断加快，城乡间的生产要素流动速度也不断加快。 而作为最基本的生产要素之一的土地，在城乡一体化进程中，也必然要求加入城市化与工业化的进程中，并创造出经济效益。一方面，现实经济生活中存在着大量的集体建设用地的潜在供给。我国工业化快速发展需要大量的劳动力，加之长期以来农业的低收益，使得大量农村劳动力离开了土地，从事工商业劳动;许多农村户籍的大学生，通过自身的努力，留在了城市工作。他们中的许多人在城市中购置了房产，在城市定居，实现了“农转非”。 而按现行的土地使用制度，他们在农村中还享有一块宅基地的权利，形成了集体建设用地的潜在供o。另一方面，现实经济生活中存在大量的集体建设用地的需求。随着城市房地产价格的一路上涨，企业在城市生产经营的成本大大增加，而农村的土地由于资产的属性无法显现，使用农村土地的成本大大低于使用城市土地的成本。因此，出于用地成本的考虑，企业都有将厂址设置在郊区或者农村的意愿。另外，城市房地产价格的高涨，使得城市中低收入者无法支付高额房价，许多人将目光投向了城郊地区。 近几年来各地不断兴建的“小产权房”就是一个例证。

我国现有的城乡建设用地呈现出典型的二元结构，法律禁止农民将集体所有的土地（包括集体建设用地）使用权出让、出租或者转让用于非农建设，城市建设用地只能使用国有土地，要在空间上扩展城市建设用地，只能通过土地征收制度[2]。这种制度安排与现实的经济运行产生了较大的矛盾，并且产生了一些不可避免的问题，不利于社会主义和谐社会的构建和城乡发展的统筹。

二、城乡建设用地二元结构所导致的问题

我国现行的城乡建设用地的二元制度，存在一些弊端，引发了一系列问题。

（一）集体建设用地资产属性无法显现，损害了农民的权益

土地的资产属性是指土地的物质实体能为人类所用，并且这种使用能给使用者带来经济利益[3]。因此，土地资源的使用价值是土地资产的物质承担者，土地资产实际上就是土地所能提供的“利润”，而土地价格则是这种“利润”的资本化。在我国现阶段，同量资本投入农业的收益率大大低于工商业的收益率。因此，同样土地用于农业生产所能提供的收益大大低于用于工商业生产所能提供的收益。政府将农民集体土地（包括集体建设用地）征收为国有并出让给工商业企业，农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中，土地资产产生了巨大的增值，而这部分增值的分配与被征地农民不相关。因此，城乡建设用地二元结构的制度安排，地损害了农民的权益，使得集体建设用地的资产属性无法显现。

（二）影响政府对土地市场的宏观调控能力

我国政府对土地市场的宏观调控主要是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的，对建设用地实行总量控制和年度计划管理。然而，市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者，在经济利益的驱动下，必然会发生许多隐性的集体建设用地的交易。由于这些交易在目前法律条件下是违法的，只能私下进行，政府对这部分交易无法进行有效监管，无法获得准确的交易数据，容易造成建设用地数量超过年度计划，造成建设用地供应总量失控。另外，由于政府无法对这部分交易进行有效监管，政府难以审核该土地利用是否符合土地利用总体规划，容易造成土地利用规划遭到破坏，土地利用混乱。无论是建设用地数量失控，还是土地利用总体规划遭到破坏，都会削弱政府对土地市场的宏观调控能力，扰乱我国土地市场的秩序。

（三）对耕地保护政策的贯彻落实造成较大的压力

我国人多地少，粮食自给压力巨大，要保证国家的粮食安全，必须实行严格的耕地保护政策。在城乡建设用地二元结构的制度安排下，农民不能将集体土地的使用权（包括集体建设用地）出让用于非农建设，城市建设也不能直接使用农民集体的土地。而城市化与工业化过程中客观地要求必须增加城市建设用地，唯一的解决办法就是由地方政府以“公共利益”的名义进行征地。在对农民进行征地补偿以及出让所征土地用于城市建设这一过程中，地方政府有着巨大的利益空间。于是一些地方政府不计征地的社会成本，争相征地设置开发区、大学城等项目，大量占用耕地，使耕地数量在短短数年内锐减，对耕地保护政策的贯彻落实造成了较大的压力[4]。

（四）不利于资源的优化配置，大量集体建设用地低效率利用

从前文的分析可以看出，我国存在着大量的农民集体建设用地的供给者与需求者。然而我国实行的城乡建设用地二元结构的制度安排直接阻碍了集体建设用地市场的发展。由于集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，不能合法地进入城市土地市场，于是已经在城市定居的农民只能将其宅基地闲置，还有其他一些由于村组调整、农村公共服务机构的调整而产生的大量的集体建设用地也只能闲置。这些集体建设用地的闲置，造成土地资源的浪费，因此，城乡建设用地二元结构不利于土地资源的优化配置，是一种低效率的制度。

三、建立城乡统一建设用地市场的设想

城乡建设用地二元结构制度安排下的土地征用制度，使我国低成本推进了工业化和城市化的快速发展。然而这一制度安排却阻碍了社会主义市场经济的健康发展，为社会和谐发展埋下了安全隐患，在构建社会主义和谐社会和统筹城乡经济发展的大背景下，有必要对该制度进行改革。党的十七届三中全会提出的“逐步建立城乡统一的建设用地市场”为我们指明了改革的基本方向。从长期来看，要以城乡统一的建设用地市场取代城乡建设用地二元结构。

（一）基本原则

第一，必须遵循渐进性原则。从空间上和经济发展的实际情况看，由于我国各地区经济发展不平衡，各地区对建设用地的供需情况各异，不能武断地允许农民将集体建设用地直接转化为城市建设用地，而应该在集体建设用地供需强烈的城乡结合部率先开展试点，并逐步向更广的地区逐步推进。第二，在市场准入以及待遇上遵循平等性原则。要改变目前根据土地所有制和使用者身份实行不同的管理制度的情况。在市场准入方面，应以土地利用总体规划为标准，实行统一的建设用地供给政策[5]。在市场准入上实现集体土地与国有土地的平等的同时，还要在待遇上实现二者的平等。建设用地进入市场流转， 集体建设用地与国有土地必须在土地税收、相关税费以及土地增值收益的分配上实行统一的标准，待遇上实行平等对待。第三，必须实行统一监管。建立城乡统一建设用地市场，允许集体建设用地进入城市土地市场并逐步s小政府征地的范围，必须以科学合理的土地利用总体规划的编制为前提。

（二）逐步建立城乡统一建设用地市场的粗略设想

在城乡建设用地二元结构的制度安排下，农民集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，工业化与城市化的扩展需要新增建设用地，唯一的解决办法就是通过征地制度，由政府将农民集体土地征收为国有，改变所有权性质，再出让用于非农建设。因此，建立城乡统一建设用地市场，必须与征地制度的改革配套进行。建立统一的城乡建设用地市场有赖于统一的城乡土地利用规划的编制。政府首先应当编制科学合理的城乡土地利用规划并逐渐缩小征地的范围，最终将征地严格限定在“公共利益”的范围内。依据统一的城乡土地利用规划，确定并登记符合规划的建设用地的范围，进行入市资格的审核。获得入市资格的农民集体土地与国有土地可以依法并根据各个地块以及所有者的意愿等实际情况与用地单位协商交易的方式、条件以及其他合同条款。在交易过程中，政府要综合运用法律、经济等手段对土地市场进行科学合理的宏观调控[6]。

（三） 建立城乡统一建设用地市场必须先解决的几个问题

在城乡建设用地二元结构的基础上建立城乡统一建设用地市场，有几个关键的问题要解决，否则无法真正实现城乡建设用地市场的统一。第一， 要编制科学合理的城乡土地利用总体规划，这是建立城乡统一建设用地市场的前提。只有确定各类土地的用途，才能明确哪些土地可以进入建设用地市场进行流转，政府才能进行有效的监管，否则必然造成农民一哄而上将集体土地转化为建设用地，对耕地保护政策造成较大的威胁。第二，要明确界定“公共利益”的范围，缩小征地范围，这是建立城乡统一建设用地市场的保证。没有明确的“公共利益”的范围，就无法对政府的征地行为进行有效的约束，政府可以借着各种名目进行征地，造成对城乡统一建设用地市场的干扰和破坏。第三，要明确农村集体土地的所有权主体。明确的所有权主体是培养市场交易主体的前提，是市场交易顺利进行的保证。所有权主体的混乱，容易导致各种纠纷的产生，甚至导致刑事案件的发生，不利于城乡统一建设用地市场的良性发展，也不利于社会的和谐与稳定。

参考文献：

[1]李倩.《向城乡一体化进发――访社科院农村发展研究所研究员王小映》、《中国土地》2008（10）： 28-30.

[2]刘小玲.《制度变迁中的城乡土地市场发育研究》，中山大学出版社，2015：18.

[3]许宝健.《城市化进程中的农地转用问题研究》，中国农业出版社，2008：115.

[4]张合林，郝寿义.《城乡统一土地市场制度创新及政策建议》、《中国软科学》2007（2）： 28-40.

[5]汪军民.《土地权利配置论》，中国社会科学出版社，2008：197.

[6]李建建，黎元生.《统筹城乡视野下的征地制度改革》[M].北京：经济科学出版2010：72.