阶梯电价的国际实践

阶梯电价是指对用户消费的电量分段计价,电价随电量增加呈阶梯状变化。目前,递增式阶梯电价广泛存在于美国、加拿大、澳大利亚的部分地区、大部分东南欧国家、部分中东国家、以及东亚的日本、韩国、我国的香港和台湾及菲律宾、马来西亚等东南亚国家和地区。

一、设计原则与结构安排

(一)基本原则是“预算平衡约束下的社会福利最大化”

美国能源部和环境保护总署联合组织撰写的报告《提高能效的全国行动计划》中提到,价格设计是一个必须考虑多种目标的复杂过程,重要的管制和立法目标包括:保证公用事业公司稳定的收入来源;在各类用户间公平分摊系统的成本;为用户提供稳定的价格;以生命线价格形式满足居民家庭必需的需求,体现社会公平;便于用户理解。此外,还要考虑适用性、用户接受程度、计量装置成本等因素。管制机构和公用事业公司必须平衡上述各项目标。阶梯电价的设计自然也要取得上述目标的平衡。最基本的平衡,还是既要保障低收入者的基本生活用电,又要使供电成本得以回收。而基于不同收入群体的需求弹性差异,对需求弹性高的低收入阶层低价,对需求弹性低的高收入阶层高价,才可在保障电力公司财务平衡的同时,也使消费者总效用最大。因此,各国居民阶梯电价的设计,都以居民供电平均价格等于居民供电成本为前提,因对特殊群体的电价折扣而减少的收入,必须通过提高其他居民用户电价的方式予以弥补。

(二)阶梯结构安排各不相同

在已实行阶梯电价的国家和地区,阶梯电价结构安排有两档、三档、四档、五档和六档甚至更多。美国加州目前实行的是五档结构。2000―2001年加州电力危机后,三大民营电力公司需要提高收入以弥补危机期间的损失。州管制者考虑了提价对低收入人群的影响,在2001年将两档电价改为五档电价,各档电量依次为基本电量、基本电量的101―130%、131―200%、201―00%、300%以上,电力公司提高的收入部分被分摊到后面的三档,最低的两档保留了危机前的电价水平,低收入者不执行最后一档电价。韩国实行的是六档居民阶梯电价,每档电价按100千瓦时逐步递增,其中第三档为目前户均电量水平。但总体而言,两档和三档更为常见。目前,美国许多州实行两档结构,日本实行三档结构。韩国也在考虑简化设计,减少分档。

(三)阶梯电价与其它结构安排并行不悖

在许多实行递增电价的国家,季节电价、峰谷电价甚至单一标准的电价结构也同时执行。如日本的居民用户中,特别安排了“全电气化用户”的类别,该类用户不执行递增电价,其电价水平执行阶梯电价中的第二档标准。目的是为消费者提供更多的可选择空间,也有利于形成合理的能源消费结构。即使是阶梯电价,也大多都因地制宜,既有全年执行同一标准的,也有只在夏季或冬季实施递增电价,或者冬季与夏季执行不同的电量或电价标准。

二、电量、电价分档方法

这里只讨论最常见的两档和三档结构下的电量分档及电价标准。

(一)两档递增结构中的各档电量与电价设置

1、首先是确定第一档电量,有时称为生命线电量、基本电量或门槛电量

当以满足最基本电量需求为主要目标时,有两种方法:第一种是先确定满足最低需求的用电设备,然后根据其功率和月使用时间测算出用电量,常称为“生命线电量”;第二种是根据平均电量的一定比例确定。如美国加州在1982年修改了原先的法案,将“生命线电量”改为“基本电量”,规定“基本电量”是委员会指定的满足居民用户基本需求、执行最低价格的电力消费量,依据是平均居民消费量的50―60%。具体的方案,还要依据气候、海拔高度和消费模式,将每个电力公司服务区域划分为若干分区,然后对每个分区,分别计算出居民用户夏季和冬季的平均用电量。由于基本电量根据不同季节的平均用电量制定,已经考虑了房屋面积、用电装置等因素,因此同一个地区内,所有居民用户的基本电量相同,与房屋大小或家庭成员数无关。但规定了两类特殊设备的基本电量:只使用电力能源或者使用电力供暖的用户,他们的基本用量是冬季供热期间平均居民消费量的60―70%;在家庭使用医疗设备的用户的基本电量单独确定,比一般居民消费量更高。

当递增电价的主要目标是节能时,第一档和第二档的边界值被称为“门槛电量”,门槛电量通常也是低于户均消费水平的电量。如加拿大哥伦比亚水电公司实行的两档递增电价中,门槛电量为1600千瓦时/两月,约为平均用电量的87%(目前居民用户户均年用电量11000千瓦时,折合后约为1833千瓦时/两月)。

可见,以不同的政策目标为出发点进行两档结构的设计时,第一档电量占平均电量的比例不同,“基本电量”相对较低,“门槛电量”相对较高。

2、在第一档电量确定后,有两种方法确定第一、二档电价

第一种方法是预先确定两档价差或两档收入的比例,然后计算出第一、二档电价。如美国佛罗里达州的Florida电力公司,2002年7月起对居民电价中的非燃料部分实施两档递增电价,门槛电量为1000千瓦时/月,第二档电价比第一档高1美分/千瓦时。测试期内,递增电价的收入与单一电价的收入相等。按收入需求测算出的新的单一电价中非燃料部分为3.648美分/千瓦时,实施两档电价后,1000千瓦时以下部分3.315美分/千瓦时,1000千瓦时以上部分4.315美分/千瓦时。

第二种方法是先设定第一档电价,然后根据总收入需求计算出第二档电价。如加拿大哥伦比亚水电公司,公司目前的居民电价分为基本电费和电量电费两部分,提出的新电价结构为基本电费加两档递增电价:基本电费与第一档电价以现行标准为基数,每年按通货膨胀系数调整;门槛电量为1600千瓦时/两月;最后按收入需求确定第二档电价。具体步骤为:①计算各档总用电量:先决定用电量在1600千瓦时/两月以下的总用电量,然后从总用电量中扣除第一档总用电量,就是第二档总用电量;②计算第一档电价和第一档收入:第一档电价=原先的单一电价×(1+通胀系数),第一档收入=第一档总用电量×第一档电价;③计算基本电费收入;④计算第二档收入:第二档收入=准许总收入-第一档收入-基本电费收入;⑤计算第二档电价:第二档电价= 第二档收入÷第二档总用电量。

(二)三档递增结构中的各档电量与电价设置

“三档”与“两档”相比,虽略为复杂,但原理基本相同。第一档电量为基本需求;第二档电量通常定为平均消费水平或多数家庭的消费区间。从国外情况来看,第二档电量上限是第一档电量上限的2倍以上。如美国朗蒙特市,第一档电量上限为750千瓦时/月,第二档电量上限为1500千瓦时/月;美国华盛顿州的Avista公司,第一档电量上限为600千瓦时/月,第二档电量上限为1300千瓦时/月;在日本,第一档电量上限为120千瓦时/月,第二档电量上限约为300千瓦时/月。

在各档电价的设置上,第一档电价低于平均成本;第二档电价一般按平均成本定价;在第一、二档电价和电量都确定后,第三档电价按收入需求原则就可确定,高于平均成本。如日本,第一档电价约为平均电价的75%,第二档电价等于平均成本,第三档电量执行较高的价格。

三、预期影响测算与电价调整

(一)预期影响的测算

国外在设计新的递增电价时,通常还要根据所要达到的目标,来分析实施后的影响,包括用户电费支出的变化、电力公司财务平衡情况及节能效果等。

国外常用“盈亏平衡电量”衡量递增电价对用户电费的影响,简称为“平衡电量”,其含义是月用电量等于平衡电量的用户在递增电价和单一电价下的电费支出相等。月用电量低于平衡电量的用户,将从递增电价中获益;反之,其在递增电价中的月电费支出将高于单一电价下的电价支出。

如美国佛罗里达州的Tampa电力公司,在2008年向州公用事业委员会申请将居民单一电价改为两档递增电价,建议门槛电量为1000千瓦时/月,两档价差1美分/千瓦时。公司运用2007年的数据预测实行新电价结构后的影响,结果显示:(盈亏)平衡电量约为1500千瓦时/月,即月用电量为1500千瓦时的用户,在单一电价和递增电价下的电费支出相等。公司2/3左右的居民用户月用电量低于1500千瓦时,他们将从新的递增电价中受益。

又如加拿大哥伦比亚水电公司,在提交的两档递增电价申请中,也对用户支出、节能效果进行了预测:也是首先确定平衡电量。假定在新的递增电价方案下,用户不改变消费模式,结果显示14500千瓦时为年度的平衡电量,即年用电量在14500千瓦时以下的用户,电费支出将低于单一电价下的电费支出。约25%的居民用户年用电量超过14500千瓦时,他们的平均年用电量为22000千瓦时,是居民平均用电量的两倍。他们将会更频繁地按第二档电价支付电费。如果不改变用电模式,他们的电费支出在接下来的两年内将增加15―38.5%,其中的一小部分用户电费支出将超过30%。关于促进节能,该申请报告按照单一电价下的需求弹性为-0.05、递增电价下的需求弹性在-0.075到-0.15之间的假定条件,预期到2010年的节能效果在200到500兆瓦时之间。

(二)阶梯电价的调整

在发达市场经济国家,居民电价通常都定期调整,阶梯电价的调整自然也循此原则。除因成本变动须调整电价外,因为随着经济社会的发展,居民用户的用电水平和结构都会发生变化,因而分段的电量也要调整。 如加拿大安大略省的门槛电量和各档电价每6个月调整一次。再如加拿大哥伦比亚水电公司的居民第一档电价根据每年的通货膨胀系数调整,第二档电价根据电力公司的收入需求调整。美国加州每3―5年调整一次基本电量,电价的整体上涨不会影响前两档电价水平。

四、对阶梯电价的批评意见

尽管阶梯电价已有几十年历史,但业内一直争议不断。主要质疑之点有:

(一)降低了效率

这些批评者认为生命线电价背离了通常的成本定价原则,对生命线用量制定一个武断的低于成本的价格,会使一些小用户增加用电量,鼓励能源浪费,违背节能的目标。在一定的范围内,中等和大用电量的用户对价格的变化并不敏感,他们只是根据需要决定用量,因此即使电价高于供电成本,这些用户也不见得会减少用量。此外,阶梯电价仅根据用电量收费,忽视了用电模式对系统成本的影响,而分时电价更容易提供峰荷信号,IPART(澳大利亚新南威尔士州独立经济管制机构)在1995年的报告中认为,高峰负荷更容易对高峰电价做出反映。

(二)产生新的不公平

有批评者指出,递增电价通过对满足居民基本电力需求的部分实行低于成本的价格,意在保证低收入者的基本电力需求。其前提假设是大多数低收入用户的用电量通常较低,高收入者用电量也多,但事实并非完全如此。一些研究认为,生命线电价没有帮助目标人群,反而使一些非目标人群受益。如Roll和Lande(1980)将1973年的居民数据分为收入和消费两类,他们认为由于生命线将对特定用户产生非目标的收益(即与其他方法相比,生命线降低了电费支出)和非目标的负担(即与其他方法相比,生命线增加了电费支出),因此该政策是无效的。Cullen等(1983∶92)观察了穷人家庭的样本,发现其中许多并不是低用电量家庭,由于人口多或住宅的质量差,他们将不会从生命线电价中受益。“小型但豪华的公寓”和“经常外出就餐”的用户,将会通过生命线电价得到“不必要的收入转移”(Dahl,1978)。Petersen(1982)使用了犹他州2000个以上的响应者的数据比较一个生命线电价方案和递减电价方案。通过收支平衡分析,样本中65%的用户将受益,低收入家庭中的90%将受益、高收入家庭中的30%将受益。他得出的结论是:“对实行收入再分配而言,生命线电价是一个相对低效的途径。低收入群体中的一部分境况变得更糟……相当比例的高收入家庭却因此受益”。比上述问题更不公平的是租住他人住房的家庭,由于这些用户的电力账单包含在其房租中,因此这些家庭(其中许多是穷人家庭)不能享受到任何电价结构给予的优惠(Peterson,1982)。此外,由于阶梯电价不能体现用户用电特性对成本的影响,因而也会导致低谷时段的用户补贴那些集中在高峰时段用电的用户。

(杨娟,国家发展改革委经济所助理研究员。刘树杰,国家发展改革委经济所所长、研究员)