政府雇员管理探讨

摘要：我国政府雇员制既有其产生的理论渊源和国际背景，又有其运行的社会因素和合理内核，是政府行政管理的创新举措，是对公务员制度的有益补充。它的发展与完善，对我国人事制度的改革乃至政府行政管理能力的提升都将大有裨益。

关键词：政府雇员；政府雇员制；新公共管理；公务员制度

政府雇员制是一种制度创新，是我国人事制度改革的一种有益尝试。本文从政府雇员制的理论渊源出发，结合我国行政管理实际，对其进行深入剖析和探究，分析政府雇员制的利弊，提出完善我国政府雇员制的可行性建议。

一、政府雇员和政府雇员制的含义及理论依据

“政府雇员”（Governmentemployee）这个概念最早产生于美国，是指那些被政府雇用、不与内阁共进退、无过失便可以终身任职的人员。世界上最早采用政府雇员制的国家是前联邦德国。我国的吉林省于2002年6月率先实行了政府雇员制。根据2002年《吉林省人民政府雇员管理标准》的定义，“政府雇员是政府根据全局性工作的特殊需要，从社会上雇用的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专业人才。政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用行政编制，服务于政府某项工作或政府某一部门的人员”。兴起于20世纪90年代的“新公共管理理论”（newpublicmanagement）是催生政府雇员制的理论渊源。“新公共管理理论”是以现代经济学和私营企业的管理理论和方法作为自己的理论基础，主张在政府公共管理活动中引入市场机制，增强公务员队伍的灵活性和有效性。在新公共管理运动的推动下，政府公共部门开始提倡管理的市场化，体现“以市场为导向、以能力为本位、以契约为保证、以绩效为依据”的人事行政理念。“不论是公共事业管理还是私营企业管理，一些普遍性管理工作的主要职责是共同的，而不是相互孤立和隔离的。”“行政管理的主体中心主义转变成公共管理的客体中心主义。”

二、我国实行政府雇员制的现实意义

1．政府雇员制是对我国公务员制度的有益补充。建立在官僚制基础之上的公务员制度所显露的集中、专业、刻板的特性，与现代公众需求的多样性形成了冲突，政府和其他组织“正努力挣脱传统官僚机构的僵化巢穴，满足新时代的标准——速度、便利、效率、选择、多样性、弹性、参与、人性化以及不断增长的生产力，以使自己变得更有竞争力，更有活力，更有效益”。政府雇员制采用合同雇用和临时聘用的形式，雇用特殊身份的人员到政府部门工作，解决一般公务员难以解决的政府事务，对公务员制度的推行起着补充和促进作用。

2．政府雇员制有利于改进政府机关的工作作风。政府雇员具有的“三不”特性使其不具有官员色彩，置身官场却不用周旋于政府机关复杂的人事关系，可以避免无谓的政治游戏而造成的智慧浪费，有利于改进工作作风，提升工作效率。

3．政府雇员的佣金制对公务员工资制度改革具有一定的启迪和借鉴意义。吉林省政府雇员的工资要高于公务员。政府雇员的工资按相关政府公务员的2～15倍设定，共分14个档次。一般雇员年薪最高4万元，高级雇员年薪最高13万元，资深高级雇员最高年薪19.8万元。如果政府雇员在工作期间出现职务犯罪，则他的犯罪成本是一种“高风险，低收益”。这样的“阳光型”工资制度对我国公务员工资制度的改革具有一定的启迪和借鉴作用。

4．政府雇员制体现了中国行政改革的价值目标——公平与效率的动态平衡。政府是公共权力的载体，在执行公共活动中，要兼顾公平与效率的统一。现代政府拥有的公共权力主要聚焦于对社会公共产品的生产和分配上。而公共产品具有的“非竞争性消费（nonrivalrousconsumption）”和“非排他性（nonexcludability）”要求公共权力的价值取向首先是追求对所有社会成员的公正。其次，政府行政和其他的管理活动一样，其终极目标只能是效率。这种二元化的目标诉求决定了公共权力的价值取向是公正与效率。政府雇员制优化了工作人员的专业和能力结构。政府雇员制的推行，体现了政府引入竞争机制以谋求组织持续发展的尝试，彰显了政府以平等身份获取社会人力资源的参与精神。

三、我国政府雇员制的运行困境

任何一种政策、制度的改革与完善总会引起人们的争议和讨论，对政府雇员制的异议主要有：

1．政府雇员制在我国不必要。现有公务员队伍中不乏人才，同样具有很大的潜力，只是由于体制等方面的原因，没有得到充分发挥。为什么政府拥有现成的人才不用而高薪启用政府雇员呢？岂不是“闲着媳妇请保姆”吗？同时，“一个单位，两种制度”本身就会产生许多负面效应。

2．“鲶鱼效应”很有可能失效。政府雇员制和公务员制度是互不替代的两种制度，干得再好的政府雇员也很难对工作业绩平平常常的公务员形成威胁和冲击。这种“双轨制”人事制度不可能互相产生竞争性的压力。政府雇员制不但不能给公务员带来危机感，反而增加了公务员松散、懒惰的工作作风，“鲶鱼效应”也就无从谈起。

3．谁来为政府雇员的高昂佣金“埋单”。政府雇员制采用高薪方式录用政府雇员，会对我国现行财政预算构成冲击。这种高昂的佣金制会加重纳税人的负担，与目前精简机构、裁减人员的行政改革目标背道而驰。

4．如何公正、客观地雇用、续雇和解雇政府雇员。根据政府雇员的雇用标准，不论是一般雇员、高级雇员还是资深高级雇员，他们在学术和专业方面都有很高的造诣。这就要求负责雇用政府雇员的组织者同时也应该具备同样或更高的能力素养。如何公正地续聘和解雇政府雇员，它涉及如何评价政府雇员的业绩问题。而像法律、金融、信息等方面的政府雇员，是很难用量化标准来考核的。

四、完善我国政府雇员制的对策和措施

1．更新行政理念，接纳政府雇员制。任何一个政府的行政理念都是其行政行为的先导和灵魂。政府雇员制是我国公务员制度的有益的、必要的补充，对我国行政理念的更新起到了促进作用，使中国特色社会主义的公共管理体制具有创新动力和制度活力。因此，在观念上要接纳它、在行动上要支持它。

2．确立科学、规范的政府雇员准入机制。目前我国政府录用政府雇员的一般程序是按照“拟订计划提出人选政府/领导审定办理手续”这四个步骤进行的，缺乏雇用雇员的科学性和规范性。在是否需要雇用雇员、怎样雇用以及雇用多少雇员的问题上，各地、各个部门一定要考虑到本地区、本部门的实际需要、经济发展水平、人员素质、财政支付能力等多方面的因素，不可盲目雇用。“防止政府雇员制成为某个领导的个人雇员制；防止政府雇员制成为地方政府的形象工程；坚决杜绝出现‘闲着媳妇请保姆’的现象；防止政府雇员的薪酬虚高；防止政府雇员重引入轻使用。”

3．制定规范化、专业化的政府雇员考评和薪酬体系。目前我国的政府雇员制刚刚起步，因此，在制度设计上，可以借鉴国外雇员制一些合理的因素，加快我国政府雇员制的完善和成熟。政府雇员制是社会主义市场经济的产物，要根据市场的具体行情来制定和调整政府雇员的薪酬制度。

4．尽快制定《政府雇员法》及相关法律。几乎每个实行政府雇员制的国家都有自己专门的政府雇员法。我国的《公务员法》和《中华人民共和国劳动法》对这方面的规定很不完善。这对我国政府雇员制在全国范围内的推行以及对政府雇员的管理等工作带来许多不便。因此，建立一部统一的、高效的《政府雇员法》是非常必要的。

政府雇员制推动一元化的公务员制度向多元化的公共管理发展，最终建立的是一种灵活、高效、廉洁和柔性管理的政府。我们应该抱着实事求是的科学态度，冷静地对政府雇员制进行全方位的考究和探索，

参考文献：

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