论农用土地的使用权

我国农村土地承包责任制从70年代末开始出现并推广实行到现在已有20年的历史。根据20年的改革实践,中国共产党中央十一届三中全会提出要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律、法规,赋予农民长期而有保障的土地使用权(注:1998年10月14日《中国共产党中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》。)。这给法学界提出了许多新的课题:如何认识农村土地承包关系及土地承包经营权;农用土地(注:农用土地在本文仅限于我国农村集体所有的农用土地,包括耕地、草地、林地、滩涂、水面及其他适于农用目的的土地。)所有权与使用权分离的最有利法律形式是什么;确立什么样的土地使用权法律制度保护农民利益和土地的有效利用并使农村土地关系规范化、制度化、稳定化等等。这些都亟待探索和研究。

一、农村土地承包经营权的性质

(一)劳动关系说。有的学者认为土地承包经营关系是劳动法律关系(注:参见《试论承包合同的法律制度》,《法学研究》1993 年第5期。),我们称之为劳动关系说。持这种观点的主要理由是:第一,承包户是发包方经济组织内部成员,土地承包合同是集体经济组织与其成员之间订立的,属于劳动组织的内部合同。第二,从内容上看,承包户的劳动是集体联合劳动的一部分。第三,承包户的收入是按劳所得,因此认为属于劳动关系。

应当承认,最初承包经营主要解决的是在农村经济组织内部的经营方式的问题,土地使用没有按照等价有偿原则支付对价,经营关系并不是典型的商品交换关系,因此,承包经营权也不具有完全的商品交换性质(注:王利明等:《民法新论》下册,中国政法大学出版社1988年版,第238页。)。但不能因此断定其劳动关系性质。 如果说土地承包关系是劳动法律关系,那么应怎样看待各地承包实践中出现的下列情况呢?第一,土地承包过程,农户有权决定少包或不包土地,说明承包合同是在自愿基础上订立的。第二,各地种田能手同时承包几个集体经济组织的土地,而且集体组织也可以承包集体经济组织的土地。这说明承包人已不限于本集体经济组织的成员。第三,在土地承包合同中,承包人向发包人交付的是劳动成果而不是活劳动,不属于劳动法调整的范围。第四,承包户在承包经营活动中,作为一个经济实体独立核算,对外有权独立参加民事活动和作为独立的诉讼主体参加诉讼。如果把土地承包合同看作是劳动法律关系,这些都是无法解释的(注:参见王胜明:《论土地承包的法律关系》,载《民法硕士论文集》,法律出版社。)。实际上,就集体经济组织来说,它在不同的场合,具有不同的法律地位。当对土地行使所有权时,即对土地占有、使用、收益、处分时则为民事主体。土地承包作为集体土地所有权的实现形式,集体在这种关系中以所有者身份出现。因此土地承包合同被看作是劳动合同显然是不恰当的,这种关系应属于民事关系,由民法调整。积极有效地保护集体土地财产关系是我国民法的一大任务。按照民法特有的平等自愿、等价有偿原则加以调整,符合这种关系发展的方向。

(二)物权说。一些学者认为,土地承包经营权属于物权性质,我们把这种观点称为物权说(注:参见王胜明:《论土地承包的法律关系》,载《民法硕士论文集》,法律出版社。)。持物权说的人大致有三点理由:第一,土地承包权是《民法通则》第五章第一节所直接规定的权利,在这一节里规定的所有权和与所有权有关的财产权,实际上是关于用益物权的规定。第二,承包人对所承包的土地在法律和合同规定范围内有直接控制、利用的权利,即所谓他物性。土地承包合同生效后,承包户享有对土地直接管领的权利,不需要集体组织的交付行为。第三,排他性,同一土地上不允许成立同一内容的两个承包权。因此,认为土地承包权是一种物权。

(三)债权说。一些人认为土地承包经营权属于债权性质,我们把这种观点称为债权说。持债权说的人认为,联产承包合同为债权关系,基于联产承包合同所取得的土地承包经营权属于债权性质。而且,目前承包中出现的问题与承包权的债权性质有关(注:陈sū@①生:《土地承包经营权物化与农地使用权的确立》,《中国法学》1996年第3 期。)。其主要理由是:第一,承包合同是当事人签订的,权利、义务没有法定标准。第二,承包权不能对抗发包权,强行摊派、乱收费甚至任意撕毁合同,侵犯农户利益的现象大量存在,而且农民拒绝不了。第三,发包人权力膨胀,干预农户的生产经营,农户转包需经发包人同意,在这点上更无异于债权关系。第四,土地承包权是有期限的。这种期限往往为掌握发包权的基层干部提供了方便,助长了腐败行为;同时也助长了农民经营行为短期化和对土地的掠夺性使用。第五,国家征用土地由发包人去谈判,由发包人决定补偿条件。结果是农户丧失土地使用权而利益受到影响;农民物权主体的资格、地位并没有体现。基于以上理由认为土地承包权为债权,而且有许多弊端。相反,如果土地承包权为一种独立物权,这些问题不可能存在。

按照民法理论,财产所有权与使用权相分离可以表现为两种不同的法律制度:一种为物权关系、物权制度,一种为债权关系、债权制度。土地承包经营权作为农用土地所有权与使用权分离的形式,究竟属于哪一种性质?选择何种性质的法律关系作为我国农用土地关系为最有利的法律形式呢?

本人认为,1986年《民法通则》第五章第一节所有权和与所有权有关的财产权中对土地承包权作的规定,是在物权法的框架下设计的,土地承包经营权应当是一种独立的物权。但由于当时理论准备不足,又缺乏实践反馈,由此产生的结果是对土地承包经营权没有真正按物权法的方法加以规定和保护,而是由合同、债权方法加以调整,使其表现出 若干债权特征。

第一,合同实行合同自由原则;物权实行法定主义原则,物权的种类、内容概受法律的限制,不允许当事人任意创设新的物权,也不允许当事人变更物权内容。对于土地承包经营权,《民法通则》仅作了原则性规定,限于表述概念,而对权利内容、权利取得、消灭等均未作规定。这些事项由合同约定而没有法定标准,发包人完全可以通过合同条款对承包人的权利加以限制或附加种种苛刻的义务和条件。因此,现实中承包合同规定的承包权利千差万别。

第二,债权是相对权、请求权;物权具有直接支配性、独立性。物权人得依自己的意思,无须他人的意思或行为之介入,对标的物即得为管领处分,实现权利内容。现实中,承包人取得土地承包权后,发包人对承包经营标的仍有相当大的支配权。农民如何经营在很大程度上仍取决于发包人;承包人转包须经发包人同意。最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》规定,承包人将承包合同

转让或转包给第三者,必须经发包方同意,并不得擅自改变原承包合同的生产经营等内容,否则转让或转包合同无效。因此,承包人的支配权受到很大限制。

第三,在权利保护方面,合同债权依合同加以保护,侵犯合同债权,当事人以违约抗辩。从物权保护的绝对性看,物权人于标的物之支配领域内,非经其同意,他人均不得侵入或干预,否则属于违法。现实中承包人对发包人的干预,仅能以违约抗辩,而不能以违法抗辩;法院对于承包人的保护以合同为依据,并受合同规则的制约。最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》对发包方任意毁约问题作了专门规定,审理这类案件应当依据维护原合同效力,承包人要求继续履行合同的,应予以支持,发包人毁约给承包人造成的经济损失,应予以补偿。这样规定,物权保护之绝对性何以体现呢?承包权的效力决定了承包户的利益得不到最大限度的保护,以致于各地经常发生发包人任意撕毁承包合同,严重侵害承包人利益的事件。

基于以上分析,不难得出结论:法律规定的抽象土地承包性质与现实中土地承包权表现出的特征并不一致。从过去直到目前存在的土地承包权表现出债权的特征,有明显的弊端。债权的效力不及物权,不利于保护农民的利益和生产积极性,影响了土地的有效利用。

二、农用土地使用权利制度的重新构造

(一)重新构造农地使用权制度的基本设想

本人认为,应当以尊重历史、承认现实、讲求公平为原则,改造土地承包权为农地使用权。本人提出的基本设想是:

1.重新构造农地使用权之特征:农地使用权是依法设定的在他人土地上为农业性质的耕作、养殖或畜牧的用益物权。限于特定的使用、收益目的,有法定期限并可申请续期,具有可流转性,可以继承、转让、抵押、出租。这种权利是在借鉴传统用益物权的基础上,在我国改革中创造的一种物权形式。

2.以地域为基础确定社区成员,凡是农村社区成员都可以成为农用土地使用权的主体。在不影响现存土地承包经营格局的前提下,对于农户现承包无争议的土地进行登记,确认农用土地使用权。