城市“安全网”的巨大“空洞”农民工社会保障制度的空缺

社会保障被誉为社会经济发展的“安全网”和“减震器”。成型于计划经济时代的中国社会保障制度，虽历经发展，却仍挥之不去其城乡有别的二元特征，严重滞后于市场经济发展的实际需要。以下就农民工问题对此作具体分析。

进入工业化、市场化的农民工和市民们一样，他们所面临的风险在相应增加，特别是市场风险，大大增加了农民工和市民们的不安全感。他们迫切地需要社会保障，以解决“市场失灵”所带来的收入分配不公、失业、贫困以及疾病等问题。实际上，作为城市弱势群体中的弱势群体――农民工相对于市民来说，他们所面临的这类问题更为严重。农民工，作为中国现代化过程中的特殊的工人，作为城市的“准市民”，他们的社会保障状况如何呢，能和市民们享有同等的社会保障吗?

对于城市失业人员和市民，从1993年4月20日国务院《国有企业富余职工安置规定》，到1999年9月28日国务院《城市居民最低生活保障条例》，国务院及相关部门出台了一系列政策，充分体现了党和政府对城市失业人员和市民们基本生活的重视和关爱，但政策本身明显具有局限性，其主要体现在覆盖面的狭隘性上，它们在很大程度上忽视了，或者说是回避了一个越来越大的现实问题――“准市民”们的社会保障问题。仅在1999年1月22日正式的《失业保险条例》中有所涉及，该《条例》规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续定或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次性生活补助。《条例》对合同制农民工的覆盖无疑具有重要的意义，但由于没有配套和后续政策的出台，再加上农民工的社会保障问题本来就不是政策制定的中心和解决问题的重点，所以该规定对农民来说并无多少现实意义。大多数城市企业单位并不为临时雇佣的农民工缴纳或购买社会保险，迫于被解雇的压力农民工也不敢有异议，一旦遇到失业、工伤等风险往往束手无策。

至于医疗保障制度，1998年12月14日，国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，新制度正式浮出水面。尽管新制度“广覆盖”为城镇全体职工，但由于农民并没有被纳入这一“安全网”，所以作为具有“农民”身份的工人，其应该享有的医疗保险在新政策的执行过程中也大打折扣。据有关专家调研显示，农民工生病以后，59.3%的人并没有花钱看病，而是仗着年纪轻挺过来的，另外40.7%的人还是要花钱看病的，这部分人，看病的人均支出是885.46元，而他们所劳动的单位为他们看病的平均支出却仅有72.3元，不足实际看病费用的1/12。失业保险、医疗保险和养老保险合称“三大保险”，在社会保障体系中处于核心地位。农民工并没有获得和市民们同等的失业和医疗保险，养老保险也是如此。1996年3月17日，全国人大四次会议批准的中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》指出：“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险。”农民工的养老是归为这一类的，他们的养老还是以家庭保障为主，而市民养老实行的是社会保障。因为农民工还只是准市民，并不是“真正意义”上的市民，虽然今年中共中央一号文件把农民工界定为产业工人，但在政策和意识的倾向上，农民工还是被归类为“农业户口”，这是有别于“城市户口”的。无论是在养老保险方面，还是在失业、医疗保险方面，农民工都是以家庭保障为主，他们并没有和市民们平等地拥有社会保障。可见，农民工并没有被真正地纳入城市的社会保障体系，他们成为城市“安全网”上的一个巨大的“空洞”。

在长期的利益倾斜过程中受到抑制的某个社会群体，必然会成为社会的不稳定因素，导致利益冲突的加剧。制度变迁和制度均衡理论认为，利益均衡取决于制度均衡，在社会发展、社会转型期出现的制度僵滞、制度时滞现象将导致利益失衡，从而产生矛盾、冲突，最终引发稳定问题。可见，我国农民工问题产生的根源是利益冲突，其根本原因是制度不均衡。具体说，是社会主义次级制度的不完善，社会转型期制度的时滞性，是城乡二元壁垒的动态转移。

通过以上分析，笔者认为要真正解决农民工问题，必须彻底摈弃对待农民工问题的计划思维，务实、有效地全面改革社会保障制度以及与此相关的现行户籍制度、用工制度、教育培训制度等，克服相关制度短缺、迟滞问题，符合经济社会发展的现实需要，保障农民工的各项权利。

（作者朱洁系中共江苏省淮安市委市级机关工作委员会书记)