海洋执法进行时

海洋对人类的生存和可持续发展具有重要意义，21世纪将是“海洋世纪”已成为世界各国的共识。

“十一五规划”期间，中国海洋经济规模增长13.5%。但如此涨幅仍仅占GDP的10%左右。“十二五规划”首次将海洋发展指导方针列为一个独立章节。近期的海上争端主要由中国巡逻船和邻国石油勘探船对峙引起。使用民事执法船只巡逻，可能是中国发出的一个信号：不愿用军事力量回应海上边界争端。随着南中国海和中国东海的安全环境日益复杂，中国的海上执法将面临更多挑战。

中国海洋执法“五龙闹海”

中国有5家海上执法部门，分别是隶属中国国家海洋局的中国海监总队、隶属于公安部边防局的中国公安边防海警部队、隶属于交通部的海事局和隶属于农业部的渔政局以及海关总署。被国外称为“五龙闹海”。1994年11月16日《联合国海洋法公约》生效后，统一海上执法体制成为一种世界潮流。我国管辖海域海上维权执法任务的主要是海监、渔政。其它部门按照分工分别履行自己的职责。

目前存在的“五龙闹海”海上管理格局，始于贯彻执行1983年3月1日施行的《海洋环境保护法》。从立法上看，中国虽然已有《海洋环境保护法》《领海及毗连区法》《专属经济区与大陆架法》等涉海法律，但是对于海上执法而言，仅有这些法律而没有相应的条例和规定出台配套，无疑是不能满足海上执法需要的。如1998年6月26日颁布施行的《专属经济区与大陆架法》，至今十多年了一直没有修订，也没有采取相应的配套措施。

中国亟需构建大海洋管理体系

中国加强海上行政执法力量的建设，亟需构建完整的大海洋管理体制而不仅仅是海洋执法体制，加强海上执法力量建设，形成“研究咨询、决策协调、执法行动一条龙”，“立法、司法、执法一条线”，“政界、学界、军界、媒体、民间一条心”，“海监、海事、渔政、海关、海警一家人”的局面，方能消除目前存在的障碍，走出海洋管理的困境。

首先是建立完整的海洋管理决策、协调体制。应该学习和借鉴日本的海洋管理决策体制，建立国家顶层决策领导小组。日本根据海洋基本法调整后的海洋管理体制是：由内阁大臣（首相）——海洋事务大臣（由国土交通大臣兼任）——海洋事务统筹官——八家管理机构——海上保安厅（地方渔政部门）构成，形成决策——协调——执行一条龙，层次分明，职责明确。

其次是加强海上执法力量建设。目前，中国海监分北海、东海、南海三个总队，共有9000多人，巡航执法船艇280余艘、海监飞机10架。其中，千吨级以上27艘、千吨级以下钢质船66艘、执法艇190余艘。在南海地区，中国海监有10余艘千吨级以上执法船。渔政的执法力量则要差很多，虽然拥有最大吨位的执法船，但整体上大吨位的执法船较少。

中国对海洋权益越来越重视，也面临着各种挑战，海洋维权形势严峻，考验政府应对策略。长远来看，海上执法力量要整合，在今后形成一两支比较强的、能够覆盖中国所有海域的综合海域执法力量。国家海洋局的《2011年海洋行政执法公报》显示，2011年中国海洋执法共派出海监飞机892架次，海监船艇14,795艘次，监视外国船舶、飞机等966次；进行行政检查145,598次，作出行政处罚1,202件。

（本刊综合）