中国城市公共服务客观绩效与公众满意度的关系研究

摘要：当前中国各政府部门和研究机构倾向采用公众满意度来评价公共服务绩效状况，但其忽视了公众满意度是否能够有效代表公共服务客观绩效这一本源问题。据此，使用中国37个大城市的公共服务公众满意度和客观绩效数据，采用回归分析法实证检验二者的关系，结果表明：公共服务的公共支出总量增加未能提高公众满意度水平，与理论预期不符；公共服务客观绩效中的效率与公众满意度的正相关关系不显著，意味着提高效率的政策策略不一定适合于公众满意度水平提升；公共服务客观绩效中的效果性与公众满意度正相关且显著，揭示了公共服务公众满意度与客观绩效具有内在关联性。

关键词：城市公共服务；客观绩效；公众满意度

DOI：10.13956/j.ss.1001-8409.2015.03.24

中图分类号：C9162 文献标识码：A文章编号：1001-8409（2015）03-0111-04

中国政府机构倾向采用公众评价公共服务的方式测量服务质量，如行风评议、满意度排行榜等，使公众满意度成为政府绩效和公共服务绩效的代名词，其理论预设为公共服务绩效的感知、主观评价与公共服务运作的实际绩效是一致的，蕴含方向一致和数量等级一致[1]，即公共服务的数量、质量等客观绩效与公共服务满意度之间的正相关性。政府官员将公众满意度作为绩效代名词，主要源于对政府回应公众的需求，体现政府的责任性。然而现实情况是对二者的关系认知存在模糊性，对于一些不发达城市，其公共服务客观绩效水平相对于发达城市而言具有一定差距，但公众对其评价较高，如南昌、南宁等。对于一些发达城市，其公共服务客观绩效状况相对于不发达城市更加完善，但公众对其评价不高，如上海、天津等。此外，一些城市还存在其客观绩效水平与公众对其评价状况大体一致，如北京、大连、珠海等[2]。不可否认的是，公众对公共服务满意度的评价会受个人的社会特征、心理因素等方面影响，但也会受公共服务本身的特质、供给现状的影响，这就需要对客观绩效与公众满意度的内在关系进行再思考，重新审视把公众满意度作为绩效评价可靠工具的有效性。因而本文提出的研究问题为：公共服务客观绩效的提高是否可以带来更高的公众满意度？如果可以，则前者对后者的作用机理是什么？

1研究述评

公共服务客观绩效与公众满意度评价之间的关系目前在公共管理文献中存在两种相互对立的观点，至今仍无明确的定论。一种观点认为，二者之间关联性不显著，即实际服务绩效高，不与公众满意相对应。认为满意度主要源于个体对服务的期望与现实感知之间的差距，这种心理认知受到社会特征影响，与公共服务的实际供给结果之间没有显著关联。Stipak[3]对此做了开创性的研究，认为公众对城市警察服务的较高满意度与客观绩效之间不是正相关关系，因为市民对公共服务的感知不一定能够真实反映实际状况，公众对公共服务的主观评价主要源于其收入、邻里状况等社会特征因素影响。此后，有大量实证研究表明公共服务客观绩效与公众满意度之间不相关性，例如Brown和Coulter[4]以警察服务为例得出满意度水平与客观绩效关系之间的完全独立性。而Kelly和 Swindell[5]以警察服务、消防和紧急医疗服务、道路维修服务、公园和休闲服务为例，分析该四项公共服务满意度与各服务客观绩效的相关性，其中，客观绩效以投入（Input）、效率（Efficiency）和结果（Outcome）三项指标来表示，研究显示公众满意度与部分客观绩效指标之间存在不相关性，但也与其他指标之间存在相关性。

与前述研究结果不同，近期的研究显示公众主观评价公共服务满意度与客观绩效之间存在显著的联系，即公众满意度评分能够代表客观绩效状况。Van Ryzin等 [6]以纽约市街道环卫服务为例，发现以结果类指标为衡量依据的客观绩效与公众主观评价之间存在明确的关系。此外，Charbonneau和Van Ryzin[7]以纽约市的公共教育为例，发现家长对学校的教育满意度与政府机构对学校教育绩效的客观评价非常接近（客观评价指标来源于政府对学校的评价报告，侧重于对教育结果的衡量，如学生绩效得分、学生进步得分等）。因而上述研究结论是公众对公共服务的满意度评价可以作为公共服务绩效评价指标的一个重要组成部分。这些研究具有共性，即对客观绩效的衡量均以结果类指标为基础，而没有包含投入和产出类指标。

总的来说，关于公共服务客观绩效与公众满意度评价的研究总结为如下两点：（1）目前国外关于二者关系的实证研究很丰富，但仍存在争论，并且缺少基于中国的实证研究证据[8]，因为当前中国众多城市政策决策者对公众满意度相当重视，作为评价政府绩效的有力工具，这就有必要研究中国情景条件下公共服务的客观绩效与公众满意度评价之间的相关关系；（2）目前部分文献虽然能够证明二者存在一定程度的正相关性，但是二者如何相关，即公共服务客观绩效如何促使公众满意度提高的机理尚缺乏研究。

2理论阐述与研究假设

公共服务客观绩效与公众满意度之间的匹配关系研究可以从公共服务绩效评价相关理论来窥探，具体而言，可从公共服务绩效评价指标体系的构建来探究。欧美国家在政府绩效评估中开发了众多评价体系，如1970年美国国际开发署开发的逻辑框架法模型（LFA），LFA由条件、投入、产出、结果、环境影响等关系组成，能够有效地评估公共工程的绩效，随后出现了众多改进型评估模型。在此基础上，1993年美国颁布的《政府绩效与结果法案》（GPRA），主要采用产出和效果两类指标来进行政府绩效评价，虽然该评价方法的适用范围比较广泛，但其评价内容过于狭窄，无法衡量公共服务的质量、满意度等价值追求。为此，美国联邦政府责任总署于1997年在LFA基础上进行了改进，采用投入、能力、产出、结果、效率和成本效益以及生产力七项指标来衡量绩效。在英国，自1998年工党政府提出公共服务协议（PSA）以来，其充分考虑公共服务的支出与绩效，以结果为主的指标成为公共服务主要考评目标。

综上所述，可将公共服务绩效评价指标划分为两类，即3E模型（经济Economy-效率Efficiency-效益Effectiveness）和IOO模型（投入Input-产出Output-结果Outcome）。Boyne[9]认为，在3E模型中经济指标即成本指标会带来很大争议，而效率和效益指标则是公共服务绩效所必须强调的。IOO指标虽然比3E指标包括的范围更广，但缺少对公众偏好等民主指标的关注。因此Boyne重新建立了一套完整的评价体系，考评公共服务的产出、效率、结果、回应性和民主五大维度。国内相关研究是在上述两个评价模型基础上分析公共服务绩效，如陈昌盛、蔡跃洲[10]设立了投入、产出和效果三大指标。侯惠勤等[11]在评价基本公共服务绩效时，采用客观公共服务绩效与主观满意度相结合方式，根据客观绩效和满意度两者权重的设置测评出绩效综合水平。综上所述，各政府机构和学者通常使用的LFA模型和IOO模型可归结为公共服务绩效指标关系图（如图1）。图1公共服务客观绩效与公众满意度的关系从图1可看出，公共服务客观绩效主要采用投入类、效率类和效果类指标来衡量，以测量公共服务在一定资源条件下其投入、产出和结果之间的关系，以客观评价公共服务的实际绩效；公共服务的公众感知主要采用主观评价来反映，其直接受服务的投入、产出和结果带来的影响，该影响的直接体现就是公众是否满意。据此提出以下假设：

H1：公众满意度与客观绩效正相关，高水平客观绩效能提高公众满意度。

由于公众对公共服务结果的感知，因而相对于投入、产出指标而言，结果指标与公众满意度的联系更为紧密，因此在假设H1基础上进一步提出假设：

H2：效果类指标与公众满意度的关系比投入类、效率类与公众满意度的关系更为紧密。

3研究变量与数据来源

31因变量公众满意度

公众满意度源于顾客满意度调查。目前，部分研究机构对中国一些大城市公共服务满意度进行了大样本调查，如《小康》杂志社联合清华大学媒介调查研究室的城市“政府公共服务满意度调查”；由新加坡南洋理工大学等推出的“连氏中国城市公共服务质量指数”。但这些研究并没有公布具体城市及各项公共服务的满意度数据，并且其城市数量有限。

本文城市公共服务满意度数据来源于侯惠勤等主编的《公共服务蓝皮书――中国城市基本公共服务力评价（2011～2012）》，其对全国38个城市的公共服务主观满意度进行调查，2012年共发放问卷27000份，回收有效问卷25115份。从2010年开始，每年公开出版《公共服务蓝皮书》，具有一定的社会影响力和可信度，本文选取2012年出版的数据来衡量公共服务满意度。

由于中国提供的公共服务还难以像欧美高福利国家那样高标准，因此公共服务绩效评价更应强调基本公共服务，主要包括教育、医疗、社会保障、环境保护等领域，而未涉及文化和休闲等高级公共服务领域[12]。本文选择基础教育、民政服务、基本医疗卫生服务、城市环境服务进行研究，各类公共服务满意度数据统计分析如表1（由于拉萨市客观服务绩效相关统计数据的缺失，本文将其剔除，因而共37个城市样本）。

表1公众满意度指标描述

满意度NMinMaxMeanStd.Deviation基础教育374943679356193848民政服务375382663459213629医疗卫生375809698564062966城市环境3751387796092593732自变量客观绩效

根据图1可知，公共服务客观绩效由投入类、效率类和效果类指标组成。

投入类指标：通常采用财政资金投入来衡量，例如各类公共服务的“财政投入占GDP的比重”指标，体现的是各类公共服务财政投入在总量上所带来的产出和效果。此外，增加各类公共服务的“人均财政投入”作为投入类指标，因为在实际生活中公众所享受到的财政投入并不是平均的。

效率类指标：效率可以解释为产出与投入之比，关注点是单位成本或政府生产率[13]。本文选取“每千小学生拥有小学数”、“每万人口公办老年福利机构数”、“每万人口医院拥有数”和“人均绿地面积”，分别代表基础教育、民政服务、基本医疗卫生、城市环境四类公共服务的效率类指标。

效果类指标：效果是反映公共服务的投入和产出是否达到预期目标。本文选取“学龄儿童净入学率”、“最低生活保障指数”、“围产儿死亡率”（该指标属于反向指标，在研究中求倒数使其正向化）和“空气质量适宜指数”，分别代表基础教育、民政服务、基本医疗卫生、城市环境四类公共服务的效率类指标。

上述指标数据选择为2010年，即客观绩效指标数据滞后期为2年。数据来源于各省市统计年鉴（见表2）。为了使各指标之间具有可比性，本文通过无量纲化对其进行标准化取值（取Z值）。参照已有研究，为避免权重设置不当导致估计偏误，对各类公共服务指标采用等权重加总方式处理[12]。首先将四个领域公共服务客观绩效指标取Z值，然后采用等权重对各领域公共服务的投入类、效率类和效果类指标分别加总平均，得到城市公共服务客观绩效的投入类、效率类和效果类三大类指标。

表2客观绩效指标描述

NMinMaxMeanStd.

首先，将四类公共服务的满意度进行标准化处理，求出其平均满意度作为因变量；其次，分别对投入类、效率类和效果类自变量进行标准化处理，求出其平均数；最后，采用普通最小二乘法回归分析因变量与自变量之间的关系（如表3）。

表3公共服务公众满意度与客观绩效的关系

因变量

公共服务平均满意度模型1 模型2 模型3 模型4 财政投入占-0315GDP的比重（2003）人均财政投入0341**〖3〗（0159）平均效率0097〖4〗（3198）平均效果0290*〖5〗（2494）注：括号内为标准误差，*、**、***分别表示参数在10%、5%、1%显著性水平下显著异于0

（1）投入与公众满意度的关系。从表3模型1可知，“财政投入占GDP的比重”与满意度之间关系不显著，表明当前财政投入并未能提高公众满意度，财政投入政策并未起到效果。而将模型1中的自变量变为“人均财政投入”，则其与满意度之间显现出正相关且关系显著，理论上表明投入的增加可以提升满意度。从模型1和模型2的对比来看，有三方面的发现与启示：第一，理论上预期财政资金的投入能够提高公众满意度水平，但现实结果是其没有带来应有的效果；第二，表明公共服务投入的均等化是非常有必要的，需要增加人均财政投入而非预算支出总投入；第三，表明需要优化公共支出结构，改变单纯依赖提高公共支出水平的传统策略，对于不同城市和区域，落后地区应该投入更多的公共支出，使人均公共服务支出在总量上有所提高，对于同一城市不同阶层而言，需要合理分配公共财政资源，使资金向弱势群体倾斜。

（2）效率与满意度的关系。从表3模型3可知，当前中国城市公共服务的效率与满意度之间关系不显著，但是可以明确的是二者是正向相关关系。一方面，这在一定程度上证明对于提高效率的政策策略不一定能够提高公众满意度水平[14]；另一方面，由于效率是产出与投入之比，反映的是公共服务生产过程和生产结构，表明公共服务生产过程中的结构配置与公众满意度是相关的，该生产过程和结构的优化配置目的在于降低单位服务所耗费的财政资源，因而需要降低公共服务的行政成本支出以提高公众满意度水平。

（3）效果与满意度的关系。从表3模型4可知，当前中国城市公共服务的效果改善能够提高公众满意度水平，二者之间存在显著的正相关关系，主要由于效果是由投入和产出后直接呈现在公众面前的结果状态，公众可以直接接触和感知，证明效果类指标与公众满意度的关系比投入类指标、效率类指标与公众满意度之间的关系更紧密。该结果表明，提高公共服务效果是当前中国城市公共服务绩效需要重点关注的，效果的提高在一定程度上体现了财政资金投入与效率的作用，因为只有一定的投入和效率的提升才能确保服务效果，也即公共支出的数量和结构变化所带来的效果提升；同时，其进一步表明政府在供给公共服务中应增加回应性，提高公共服务配置的公平性，满足公众的需求，以体现公共服务的效果性。

综上所述，可以部分支持本文提出的研究假设，即公共服务公众满意度与客观绩效部分相关，二者相互联系的桥梁在于公共服务的效果改善能够提高公众满意度水平，原因在于效果类指标与公众满意度的关系比投入类、效率类与公众满意度的关系更为紧密。

5结论

第一，当前中国城市公共服务的公共财政支出总量增加未能提高公众满意度水平，与理论预期不符。因而政府不能仅提高公共支出总量水平，而应在提高人均公共支出水平、改变公共支出结构方面进行完善。第二，公共服务客观绩效中的效率与公众满意度正相关，但统计不显著。意味着具有提高公共服务效率的政策策略，如私有化等手段不一定能够带来公众满意度水平提升。而另一方面也表明公共支出的产出与投入相比的结构是与公众满意度正相关的，因而完善二者之间的结构有利于提高满意度水平。第三，公共服务客观绩效中的效果与公众满意度正相关且显著，表明公众满意度与客观绩效的关系是通过效果变量来实现的，为提高满意度水平，可直接通过提高公共服务效果性来实现，包括政府积极回应公众的需求，以及为公众提供均等化的服务。这是与之前研究的不同点，因为本文探讨了公众满意度与客观绩效之间的相关性原理，明确了客观绩效对公众满意度的影响过程，得出效果类指标与公众满意度之间的联系比投入类、效率类与公众满意度之间联系更紧密。

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