浅谈《火灾事故调查规定》新修订的内容和实践运用

【摘 要】为进一步规范公安机关消防机构的行政执法行为，维护火灾当事人的合法权利，公安部对《火灾事故调查规定》做出了相关内容的修订，新修订的《火灾事故调查规定》（公安部121号令，以下简称《规定》）已于2012年11月1日起施行。正确理解和应用新《规定》，对于全面规范火灾事故调查，减少因火灾事故引起的行政诉讼和案件，维护社会和谐稳定具有重要作用。

【关键词】火灾事故；火灾调查；实践运用

0 引言

火灾事故调查是公安机关消防机构的一项基础性工作，也是《中华人民共和国消防法》赋予公安机关消防机构的一项重要职责，与其他消防工作具有同样重要的地位。随着经济社会的发展和行政机构依法行政改革不断深入，依法治国理念得到提升，公民法制意识和依法维护自身合法利益不受侵害的意识不断增强，火灾事故调查结果直接关系着每一个公民的切身利益，所以火灾调查人员只有加强对火灾调查工作的学习和实践，才能处理好各类火灾事故的调查工作，满足人民群众的新期待、新要求。

1 《规定》修改内容的解析

《规定》于2009年5月1日施行后，三年多来由于火灾形势发生了变化，火灾事故调查的内容和程序并不完善，需要进一步规范，2012年公安部对《规定》的19个条文、37处内容进行了调整，主要涉及以下三个部分：

1.1 修改了火灾事故的管辖分工

将总队、支队“负责调查”的表述修改为“负责组织调查”，这样就解决了涉及“两案”的火灾事故与检察院、法院管辖分工的衔接问题，以便在公安机关侦查结束后移送同级检察院。由总队、支队牵头组织调查火灾事故，可以充分调动专业技术力量，保证火灾调查质量，可由属地消防机构出具相关法律文书。将第6条第2款修改为“直辖市人民政府公安机关消防机构负责组织调查一次火灾死亡3人以上的，重伤20人以上或者死亡、重伤20人以上的，受灾50户以上的火灾事故，直辖市的区、县级人民政府公安机关消防机构负责调查其他火灾事故。”这样更加有利于发挥支队在火灾事故调查中的作用，解决了直辖市总队工作量太大，力不从心的问题。

1.2 修改了火灾事故成因认定的规定

不再把灾害成因分析作为火灾事故认定结论，分析灾害成因是公安机关消防机构为了汲取火灾事故教训，从建筑防火、公共消防设施、灭火救援技战术、消防装备、法规标准、单位管理、人在火场中的行为等多个层面分析引发火灾以及造成火灾蔓延失控的原因，查找火灾暴露出在防火、灭火方面存在的突出问题，研究制定有针对性的避免同类火灾发生的对策措施而开展的一项业务工作，不应作为火灾认定的结论。

1.3 修改了火灾事故认定复核程序的规定

新《规定》第35条第1款中规定“对省级人民政府公安机关消防机构做出的火灾事故认定有异议的，向省级人民政府公安机关提出书面复核申请。”这里主要体现了便民服务措施，按照执法为民的要求，本着方便群众、提高工作效率的原则，修改了原条款。新《规定》第40条第3款规定“复核以一次为限。当事人对原认定机构重新做出的火灾事故认定，可以按照本规定第35条的规定申请复核。”这里增加了一条救济途径，也是一种内部监督纠错的手段，更加有利于维护当事人的合法权益，防止因原认定机构不作为、乱作为而使当事人合法权益受到侵害。但也明确了对于“复核机构维持原火灾事故认定或者直接做出火灾事故复核认定的”情形，复核机构收到复核申请时，是不予受理的。

2 对运用新《规定》时的几点建议

2.1 要正确认识火灾事故认定结论的法律地位

新修订的《消防法》第51条第3款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”火灾事故调查人员一定要明确，一是，火灾事故认定书作为证据，在审理案件中要接受司法机关的严格审查，使以往的复议救济转变为现在的司法救济。火灾事故认定书在证明火灾原因的问题上具有较高的证明力，并不是不可的，只要当事人对证据有异议，就可以通过证据的司法审查途径加以解决，火灾当事人如果通过相反的证据证明自己的主张，并被人民法院采信，公安机关消防机构发生法律效力的文件证明力是要低于法院判决生效所确认的事实。二是，火灾事故调查中，调查人员要树立强烈的程序意识、证据意识，重视火灾痕迹的提取和检验；《规定》和《火灾现场勘验规则》（GA839-2009）对火灾现场勘验中与火灾有关的场所、物品、人身、尸体表面等进行勘查、验证、检验、鉴别和提取物证的活动有全面的规范，调查人员必须严格遵守。火灾事故认定书是公安机关消防机构根据现场勘验、调查访问和有关的检验、鉴定意见等情况，进行综合分析，做出的火灾事故认定结论。虽然司法机关对火灾事故调查和分析上不具有专业上的优势，但会对火灾事故调查行为在程序上作重点审查；如在询问有关人员，进行现场勘查、技术鉴定和模拟实验等工作时，是否遵守了相关程序规定，是否保障了当事人获得救济的权利，以及是否贯彻了其他一些正当法律程序的基本要求。

2.2 排除法在起火原因认定中的运用

新《规定》肯定了当起火原因无法查清时，运用排除法进行认定是科学的。实际工作中，起火原因无法查清的情况是客观存在的，导致这种情况出现的原因也是客观存在的，但这并不意味着公安机关消防机构在火灾调查中无可作为，只要在确定起火部位和起火点后，将起火部位或起火点内所有能引起火灾的起火源依次排列，然后用所调查到的证据逐个进行判定，有足够证据将否定的排除掉，就可以尽可能将起火原因范围缩小。这恰恰体现了公安机关消防机构在用科学严谨、实事求是、竭尽全力的精神探求起火原因的积极态度。根据公安部消防局颁布的《火灾原因认定暂行规则》（公消[2011]43号）第10条第1项中规定：“对起火原因无法查清的，应当写明有证据能够排除的起火原因和不能排除的起火原因，不能排除的起火原因不应多于两个，不得做出起火原因不明的认定”。火灾事故认定书中对不能排除的起火原因在数量上做了要求，不得多于两个。

不能排除的起火原因中是否包括放火呢？新《规定》第10条中规定；“具有放火嫌疑的火灾，公安机关消防机构应当立即报告主管公安机关通知具有管辖权的公安机关刑侦部门，公安机关刑侦部门接到通知后应当立即派员赶赴现场参加调查；涉嫌放火罪的，公安机关刑侦部门应当依法立案侦查，公安机关消防机构予以协助。”根据以上规定，公安机关刑侦部门要么排除放火嫌疑，要么认定为放火，进行立案侦查；也就是说，公安机关刑侦部门在不能排除放火嫌疑之前，消防机构就不能单方面将放火作为不能排除的起火原因。《火灾原因认定暂行规则》（公消[2011]43号）第7条第2款规定：“经公安机关刑事侦查部门审查排除放火嫌疑的，公安机关消防机构应当结合火灾调查情况，做出放火嫌疑以外的起火原因认定。”应该说，不能排除的起火原因中是不包括放火的。

2.3 没有“灾害成因”认定的火灾事故认定书在处理火灾事故上的缺陷。

火灾原因应包括起火原因和灾害成因两部分，其中灾害成因的认定对于维护当事人合法权益，惩治火灾违法行为起重要作用。火灾事故调查的专业性很强，由于消防违法行为的确定比较复杂，行外人员难以判断与火灾事实有关的违反消防法律、法规及技术标准的违法行为，而且更难判断这些违法行为在火灾事故中起的作用大小；火灾当事人或律师要想拿到比消防机构更权威的认定，维护自己的合法权益，还是有些困难的，这样就感觉到起火原因及与火灾蔓延、损失扩大有关的违法事实没有表述清楚的火灾事故认定书，使其真正成为“处理火灾事故的证据”就显的很不完整。这就要求消防机构作为火灾事故调查的专业机关，应当向社会提供专业观点，可以有条件允许当事人查阅、复制、摘录火灾事故认定书、现场勘验笔录和检验、鉴定意见，来弥补这一不足；同时要逐步推进重大事故调查报告公开工作，进一步提高较大事故调查处理结果和调查报告的公开比例，以满足当事人和公众的知情权。

2.4 要加强与人民法院的沟通和协调

人民法院在审理火灾事故案件中，以火灾事故认定书为依据，对案件事实做出一个判断，这实际上至少包含着两次判断过程。第一次是公安机关消防机构的认定，第二次是人民法院的认定。如果由于信息不畅，人民法院采信了第一次出具的火灾事故认定书，二审法院仍采信第一次出具的火灾事故认定书，复核机构直接做出的火灾事故复核认定或者责令原认定机构重新做出火灾事故认定，其意义就不大。复核一次为限，消防机构应加强与人民法院的沟通协作，尽量完成公安消防机构内部救济途径，实现内部纠错，然后再进行司法救济和审查，以节约司法成本和效率。

【参考文献】

[1]公安部.火灾事故调查规定[Z].2012.

[2]连长华，胡安雄.关于《火灾事故调查规定》的理解与适用[J].消防科学与技术，2009，7.

[3]阎朝秀，侯天友.司法认知价值透析[J].云南大学学报，2004，6.