欧美公共广播电视:与国家、市场及社会关系的重构

编者按：相对于国外商业广播电视的快速发展，我国广播电视行业体现出成立公共广播电视的迫切性。而我们现在所谓的公共电视频道，只是当前广电改革过程中出现的一个异化现象，并不是真正意义上的公众的公共频道。

欧美公共广播电视制度的历史已有100多年，经历了诸多的探索和不同的发展阶段。他山之石，可以攻玉。

欧美公共广播电视制度的历史轨迹

人们通常引述英国广播研究所1985年提出的八项原则来作为公共广播电视存在的理论依据：（1）地理上的普遍性；（2）财源由视听者直接支付；（3）独立于所有利益集团和国家；（4）公共广播电视机构的从业者应充分认识自己与国民的同一性观念、共同体之间的关系；（5）普遍的吸引力，节目应满足所有人的需求和喜好；（6）特别考虑少数群体和受歧视人群的利益；（7）具有促进提高节目质量而非视听人数的机制；（8）坚持公益性方针，给予节目制作者充分的自由。①总之，公共广播电视作为一种肇始于欧洲的传播制度，宗旨是通过普遍性的服务、多样化的节目，为全体公民提供严肃的、教育性和文化性的节目，提高受众修养和审美情趣，以保证公民及时获得信息、文化和教育的权利，并在媒介伦理上特别强调了维护少数群体的利益，不论受众地位高低的原则，其核心是以公共福利的形式履行向公众提供广播电视服务的义务。

为了完成这一使命，从1927年1月1日英国广播公司（BBC）的建立开始，公共广播电视机构就是以国家利益的托管人方式出现，建立了国家主导性的广播电视制度范式，资金来源于执照费、税收或非赢利性收入。这样的机构除了英国广播公司（BBC），还有如荷兰广播电视基金委员会（NBF）、丹麦广播公司（DBC）、法国公共广播电视台（ORTF）、瑞典国家电视台（SVT）、意大利公共广播电视台（RAI）、加拿大广播公司（CBC）和澳大利亚广播公司（ABC）等。虽然历史上在德国和意大利这些国家，广播电视机构的权力一度被滥用，成为政治权力的附属品，但不论在何种体制或制度的国家，公共广播机构的最终理念是普遍性和多样性的广播电视服务原则。

当代的公共广播电视机构也包括美国公共广播电视网（PBS）和全国公共广播电视公司（NPR）。但是与欧洲所流行的英国广播电视模式不同，美国模式从一开始就以商业性和市场为主导。当1927年公共服务广播在英国诞生时，1927年的《美国电信法案》则催生了由广告资助广播电视的传播法规。虽然该法案明确提出了广播电视业要“符合公众利益、便利与需要”的原则，但是由于追求资本效益，以赋予公民教育文化职责的公共服务理念还是被边缘化了。直到1934年《美国通讯法案》代替1927年的《美国电信法案》，联邦通讯委员会（FCC）才建议国会建立非赢利的公共服务机构，并于1945年成立了由执照费资助的非商业性教育广播台。即便如此，在将近20年里，美国政府并未建立稳定的财政机制以保证教育电台的正常运作，因此教育电台在美国有“隐士媒体”之称。直到1967年11月7日，随着《公共广播电视法案》的颁布，才为教育电台、电视建立了财政保证机制。

20世纪70～80年代，有线电视、卫星电视和数字新技术的出现改变了频谱资源有限的旧格局，使公共广播电视获得公共资助的合法性受到质疑，公共广播电视出现了全球范围的危机。从意识形态的角度分析，公共广播电视的危机主要来源于保守派和新自由派的攻击。自由市场的理念把文化与教育节目视为与日用消费品一样的商品；对通讯企业放松规制成为消除国际贸易障碍的先决条件；不断增强的媒介私有化打破了原来封闭的传媒体制并涌现出新的参与者；不断增加的经济诉求使美国式的市场决定模式代替了公共广播电视赖以存在的公众托管模式；随之而来的就是对节目产品和小众频道消费增长的攀升和对公共广播电视财政补贴的不景气甚至减少。

到了20世纪90年代早期，来自政治和公众的不满呼声进一步指向公共广播电视制度，其中的一些垄断式腐败行为和对公共资金的滥用情况被揭露。人们不断地建议对现有制度进行改组或分解，而不是仅仅停留在批评层面，电讯政策的制定者开始放弃公共广播电视制度的支持者的呼声。在这种情况下，很大程度上出于对重蹈美国公共广播电视遭遇覆辙的警惕，曾经一度沉默的传播学者开始站出来进行理性的批判与反击。对美国电讯政策的批评主要强调商业化和放开市场带来的新的危机，研究者尖锐地指出，在滥用多频道有线电视网和直播卫星节目的情况下，将导致对少数群体和弱势群体声音的忽视，对传媒的启蒙、教育责任的抛弃。研究者们在对电视节目内容分析的基础上发现，商业电视所谓的内容多样化其实是不断复制下的内容同质化，他们习惯于采用固定的节目样式吸引受众的注意，节目缺乏创新。因而，作为选民的公众最终会质问电子传媒的这种商业化所带来的负面效应，他们是否担负了应有的文化、教育和公共论坛责任？

从上世纪90年代中期开始，电讯政策的制定者开始重新关注有关私有化、电视暴力和父母监管下的电视节目设置问题，并修订了公共广播电视能够获得另类资助的技术标准，比如如何开发数字化功能，当然这些都还在进一步的公众论证过程中。这些年来，新技术的不断更新和市场的不断开拓，使电子传媒一直处于不稳定的传播环境中，公共广播电视公司也在重新调整和认识他们的使命，并建立了与书籍出版商、电脑软件开发商以及商业制作机构的新的合作关系。在美国，公共广播电视机构已经通过与保险业的合作开辟了新的商机。可以说，21世纪是一个对公共广播电视公司而言充满无限挑战与机遇的世纪。

欧美广播电视政策的转变

伴随着广播电视市场的发展变化，欧美广播电视的政策范式也在不断地调整转变。传媒政策源于国家和市场之间的利益互动，双方都希望通过一定的规制来实现各自的利益诉求。欧美媒介政策范式的转变可以划分为三个阶段：二战前的传播产业政策的萌发阶段；1945年至20世纪80年代公共服务媒介政策时期；20世纪80/90年代至今的新的传播政策范式阶段。②在二战前的传播产业政策的萌发阶段，传播与媒介政策主要涉及的对象是新兴的电报、电话和无线电技术，传播政策主要追求政府和财政集团的利益；二战结束后，媒介政策主要基于社会和政治因素的考虑，而不太关注经济或国家战略因素，此时以欧洲为主的公共广播电视事业处于兴盛期；但是从1980年至今的经济、技术和社会的变化使媒介政策也发生了根本性的变化，国家对媒介的垄断被打破，取而代之的是私有化，传统的媒介政策在受到挑战的同时，政策的制定者也在不断寻找新的传播政策范式。可以预计，新的媒介政策会在政治、社会和经济价值之间寻找新的平衡，因为媒介政策取向的最终决定因素应该是公共利益原则。

也有学者根据二战后传播技术的发展，把欧美传媒政策的变化划分为三个阶段：20世纪40～50年代的社区天线接收电视阶段；20世纪70～80年代的开放天空传媒政策阶段；20世纪90年代至今的数字传媒政策时代。③而传播技术的发展对公共广播电视制度的影响至关重要。在欧洲，从20世纪80年代开始的有线电视、数字卫星电视的普及吸引了大批的观众，改变了广播电视市场的格局，并直接导致了二战后媒介政策的三个阶段划分：由公共广播电视政策主导的传统格局时期；鼓励竞争的自由市场媒介政策时期；以解除规制和集中化为走向的全球传播政策时期。这种技术的变革和媒介政策的变化进一步产生了四种社会结果：首先，以互联网为主的新媒介应用到传播技术中去，使新旧媒介的区别逐渐缩小，并伴随着商业化和全球化的发展；其次，市场力量占据主角，而政府规制下的媒介政策的社会和文化目标退居其次；第三，解除规制和私有化、集中化等市场化改革改变了旧的媒介竞争格局和环境，并在全球范围产生影响；最后，全球媒介政策成为决定21世纪的新的媒介政策的主导，在全球化媒介政策下，民族国家、社会民主力量以及跨国公司成为市场上的角逐者，他们共同主导着传媒政策的变化，并对公共广播电视的未来产生影响。

公共广播电视与国家、市场和社会关系的重构

欧美广播电视政策范式的转变促使公共广播电视重新建构与国家、市场和公民社会的关系。从传统的观点看，公共广播电视存在的基础在于服务上的普遍性和保障资讯的基本供给。但是随着广播电视传播环境的变化，这种单一的普遍原则不断受到挑战，公共广播电视机构本身也不得不面临社会角色的转型与调整。

传播学者格雷厄姆・默多克在谈到当下的英国公共广播电视时说，可以想象一个三角形：一端是国家，另一端是资本，第三端是公民社会。公共广播电视在这个三角形正中，它不断地被拖向不同的顶端。④国家，包括英国政府，对敦促公共广播电视传播国家利益不遗余力，特别是在紧急状况和战争的时候；资本也对获得公共广播电视所产生的受众充满兴趣；公民社会对公共广播履行公共服务义务也是充满期待。而事实的情况是，公共广播电视从来就不是在市场之外，它一直就在市场竞争之中。从历史角度来说，公共广播电视所做的最重要的事就是，提供一个空间以便公民社会的不同力量都可以被再现，可以相对独立地互相对话，不受国家与资本压力的左右。因而，公共广播电视是一个第三者位置。它应该随时警告国家、警告市场力量。换言之，公共广播电视制度的主要目的就是在行政、立法、司法三个不同的国家管理层之外，建立一个与公民有着密切关系的“第四权力”，以保证社会的公共利益和公共领域不被侵蚀与萎缩。

在媒介格局上，公共广播电视不仅是商业广播电视的补充，提供市场无法提供的公共产品，更重要的是，公共广播电视的存在对于商业广播电视来说会形成一种竞争压力，使得它们在某种程度上按照公共服务的标准来改进自己的节目，形成一种健康的媒体环境。如果广播电视市场上只有单一的广播电视制度存在，媒介权力与政治和经济权力共谋的机会就会增大，社会公共利益就会受到损害；如果只有活跃的市场，没有活跃的公民社会，最终会导致市场良性运作所依赖的社会组织解体。尤其在媒介市场化的今天，媒介市场化改革使国家与市场的联合变得密切的情况下，就更需要代表公共利益的制衡力量的出现。

站在历史与文化的角度审视未来，公共广播电视与国家、市场和公民社会之间存在着不断重构的关系。在特殊的历史条件下比如战争时期，“民族国家，而不是个人，构成了最高价值”，⑤此时的公共广播电视将以国家的利益代表出现；但在现代社会尤其是冷战结束后，“意识形态层面的认同，重心日益转向文化层面……民族文化与文化帝国主义，开始争夺人们潜意识中的价值认同”。⑥此时，对外，公共广播电视的文化认同功能变得日益重要；对内，面对消费主义文化的盛行，也需要公共广播电视提供多样的文化以达到社会整合的目的。而为了保持国家、市场和社会三者利益的统一，公共广播电视有义务和责任鼓励公众参与政治讨论和公开辩论来达成社会共识，主张不同的利益团体通过协商和谈判来寻求社会稳定及和谐。而公共广播电视的合法未来就是由原来单纯与国家利益的同构性关系，变成与国家、市场和社会力量之间的动态平衡关系。其中，位居中心的就是起到制衡作用的公共广播电视机构。

虽然在新的历史时期，公共广播电视面临着何去何从的问题，甚至受到新自由主义者的强烈抨击，但是对于公共广播电视而言，至少有一种存在的理由，那就是作为“广泛意义上民主运动的一部分，它的目的是挑战公司和商业主导社会的这个发展趋势”。⑦反对市场自由主义的人士指出，过度的商业主义必然导致对政治民主的腐蚀。1991年，在非洲召开的第26届联合国教科文组织全体会议上曾郑重宣布：“一个自由、多元而独立的媒介是民主社会的主要部分”。⑧在欧美各国，一个基本的共识是，今天的公共广播电视比以往任何时候都更加任重而道远，因为以维系公共领域为宗旨的公共广播电视已经不仅仅是一种传播制度，更是一个国家政治经济民主体系中不可缺少的构成部分。

注释：

①Tracey, Michael: The Decline and Fall of Public Service Broadcasting, Oxford University Press,1998, p.26-31

②Jan van Cui lenburg, Denis McQuail, Media Policy Paradigm Shifts: Towards a New Communication Policy Paradigm, European Journal of Communication, 2003 (Vol. 18-2), p182-207

③Yaron Katz, Media Policy for the 21st Century in the United States and Western Europe, U.S Hampton Press, Inc.2005

④章戈浩：《格雷厄姆・默多克访谈录》，，2004年3月12日

⑤ [美]菲利克斯・ 格罗斯著，王建蛾、魏强译：《公民与国家――民族、部族和族属身份》，新华出版社，2003年版，第108页

⑥ 姜奇平：《软实力的文化分析》，《互联网周刊》，2004年8月17日

⑦ [美]罗伯特・W・麦克切斯尼著，谢岳译：《富媒体，穷民主：不确定时代的传播政治》，新华出版社，2004年版

⑧Henrikas Yushkiavitshus: Preface，in Public Service Broadcasting Culture and Educational Dimensions

（作者为中国传媒大学欧洲传媒研究中心博士）