我国不可再生资源开发之政府行为研究

〔摘要〕在我国不可再生资源开发过程中，政府起着决定性作用。本文针对我国当前不可再生资源过度开发的现状，运用世代交叠模型分析中央政府和地方政府在资源开发过程中的行为路径，通过分析得出：在短期，中央政府对地方政府采取的约束政策会对不可再生资源开发产生影响，而从长期来看并无约束作用。地方政府过度开发不可再生资源的偏好源于政府体制性原因，包括经济发展模式、资源性产品定价机制及官员考核激励制度。基于地方政府行为的重要影响，本文认为必须尽快转变经济发展方式，推进资源性产品价格改革，并不断完善财政体制及地方官员考核机制，以此实现我国不可再生资源的保护性开发与合理利用。

〔关键词〕不可再生资源；政府行为；世代交叠模型；保护性开发

中图分类号：F1245 文献标识码：A 文章编号：10084096（2013）05007507

一、引言

不可再生资源开发不仅是环境问题，更是发展问题。在我国经济发展进程中，自然资源约束尤其是不可再生自然资源的开发利用问题一直制约着我国经济可持续增长。能源、环境和国际竞争等制约我国经济可持续发展的现实因素也都与自然资源的开发利用密切相关。现阶段，我国正处在工业化、城镇化加速发展的进程中，同时面临着发展经济与节约资源的双重任务。如何在保护不可再生资源的同时实现经济发展的目标，杜绝因片面追求经济增长而造成不可再生资源的过度开发，已成为我国经济社会可持续发展的基本问题。在这样的要求下，我国一方面要实现自然资源的合理开发和利用，特别是具有硬性储量约束和高耗能、高污染的不可再生资源的有效利用；另一方面则要坚持向以节能减排为基础的经济发展方式转型。在发展过程中，统筹兼顾自然资源尤其是不可再生资源的开发和利用与经济增长之间的关系，实现不可再生资源的最优配置，从而保持我国经济的可持续和健康发展。

随着改革开放进程的推进，我国不可再生资源市场体系不断完善，其开发和利用逐步同国际接轨。随着开采和利用技术不断提高，不可再生资源价格形成机制亦不断完善。同时，政府调节机制日益健全，先后出台了一系列的相关法律法规，如《矿产资源法》、《矿产资源节约与综合利用专项工作管理办法》和《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》等来规范各经济主体在不可再生资源开发过程中的行为。这对于我国自然资源的有序开发和合理利用起到了重要的促进作用。

在我国主要自然资源的开发过程中政府长期占主导地位，且具有较强的控制力，因而要想实现自然资源的跨期最优配置，实现不可再生资源在既定储量等约束条件下的合理开发，政府行为是关键，尤其是拥有所有权的地方政府。然而，近年来在经济利益和政治激励的双重驱动下，地方政府不断加快对自然资源的开发以实现本地区的经济发展目标，而这种发展方式在客观上加剧了资源约束与经济发展之间的矛盾，形成了对自然资源“寅吃卯粮、竭泽而渔”式的开发局面。尤其是在缺乏对现任政府行为进行有效约束的情况下，由于不可再生资源的过度开发而在代际之间形成了较强的负外部性，导致其跨期配置不合理。尽管我国不可再生资源储量相对丰富，虽然我国不可再生资源储量相对丰富，但人均储量远低于世界平均水平。据相关资料显示，我国已探明的煤炭储量占世界储量的11%、原油占24%、天然气仅占12%，但我国人均煤炭、原油和天然气资源占有量仅为全球人均的70%、10%和5%，剩余可采总量约占世界剩余可采总量的10%，远远低于世界平均水平。但如果不能实现资源跨期最优配置，仍以当前的过度开发模式开发资源，那么我国将很快面临不可再生资源枯竭的局面。

从目前不可再生资源的开发模式及开发过程中的政府行为来看，短期内地方政府推动的不可再生资源开发对地方经济增长起到了一定的促进作用，但从长期来看，其消极作用会日益凸显。不可再生资源的长期过度开发会造成地区经济增速放缓、经济结构日益失衡和地区收入差距不断扩大等问题。规范不可再生资源开发过程中的政府行为，对促进不可再生资源的合理开发与利用意义重大。政府行为的约束限制以及在不可再生资源跨期配置上的失灵实际上反映的是代际公平问题，而不可再生资源由于其不可再生性和有限的数量使不可再生资源的跨期配置问题显得更为重要。如何在不可再生资源有限的情况下实现经济的可持续发展，如何规范政府行为、实现不可再生资源开发过程中的代际公平等问题，要求我们必须重新审视现阶段不可再生资源的开发模式。而研究政府行为与现阶段不可再生资源开发模式的关系也显得尤为重要。

二、文献综述

在涉及不可再生资源跨期最优配置的经济增长模型中，尤其是对代际公平问题的研究，由Diamond提出的世代交叠模型（Overlapping Generations Model，OLG）无疑是一个强有力的分析工具。基于OLG模型，国外学者进行了一系列研究。Kemp和Long[1]首次在世代交叠模型中引入自然资源，并进行了竞争均衡的分析。Olson和Knapp[2]利用世代交叠模型研究了不可再生资源作为财产在代际间的分配问题。20世纪90年代初，Howarth[3-4]把OLG模型扩充到一个具有不确定性的生产和投资的经济系统中，他指出为了极大化社会福利一般要求风险规避的资源转移者。Pezzey[5]、Howarth和Norgaard[6]研究认为，资源代际外部性内部化不一定能实现代际平等，并指出即使当代人关心下一代，利己主义导致的资源转移也不能实现福利最大化。然而，国内研究大多与上述研究结论相反，洪树林和邵宜航[7]在OLG模型中考虑了资本生产带来的环境外部性，指出政府征收的环境税以及消费税和一次性转移可以达到社会最优。宋冬林和赵新宇[8]等将资源税引入到改进的 OLG 模型中，得出了对家庭进行补贴可以达到约束资源消费目的的结论。

国内外研究成果为OLG模型研究资源配置提供了有效借鉴，但研究者更多关注资源配置中的个体均衡，而对资源配置中的政府行为研究较少。在政府行为研究中，Blanchard 和Fischer[9]提出，政府可采用社会贴现率来实现不同代际间的资源公平配置。Ono[10]认为，政府作为资源配置的主体应公平对待每一代，实现不同代际间的公平。在国内关于这一问题的讨论中，宋敏和田贵良[11]将 OLG 模型应用于沿海港口岸线资源代际配置管理中，分析政府的决策行为和决策类型，并指出政府在资源代际配置管理的三个主要方面的决策选择。徐晓亮[12]通过对OLG模型中资源税影响因素分析，认为政府进行适当的资源税改革会确保经济稳定增长，最终影响政府决策行为。

综上所述，利用世代交叠模型分析代际之间的资源跨期配置问题已经比较成熟，并且部分学者也已开始对政府行为进行分析。然而，以往的研究往往将政府当作其中的一个影响因素，较少利用世代交叠模型分析不可再生资源跨期配置中的政府行为，这是研究的不足。基于此，根据我国实际情况，本文以代际公平理论为基础，运用世代交叠模型分析不可再生资源开发过程中的政府行为，对影响地方政府行为选择的关键因素进行讨论，对中央政府现行不可再生资源开发政策的合理性进行深入分析。

三、不可再生资源开发中的地方政府行为分析

（一）代际公平的基本理论

代际公平是实现可持续发展的一个重要原则，指在经济社会发展中，要实现当代人与后代人在不可再生资源利用、利益实现与生存发展等方面的权利均等。这要求当代人在发展过程中，须给后代人留下生存和发展所必要的环境与自然资源。Weiss[13]认为，代际公平应包括三个基本原则，即选择原则、质量原则以及接触和使用原则。代际公平在不可再生资源的跨期配置中发挥着重要作用，可持续发展要求我们既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，且不能以牺牲后代人利益为代价满足当代人的利益。要想达到代际公平，必须对不可再生资源进行合理的跨期配置。同时，不可再生资源合理配置的实现离不开有限范围内生态资本与物质资本在代际之间的公平性。

（二）模型介绍

1基本假设

（1）离散时间的假定同一般世代交叠模型。

（2）不可再生资源代际配置的主体为地方政府。在当前政府考核体系及其它因素的影响下，地方政府将满足本地区经济快速增长和财政收入快速增长作为不可再生资源开发的第一目标，而对不可再生资源的保护性开发就成为第二目标。

考虑技术进步条件下，政府两个阶段资源开发选择有如下三种情况：

情况一：当θ

情况二：当θ>1时，即当政府进行不可再生资源开发的相对风险规避倾向较大时，即政府对任期内两个阶段的资源开发具有强有力偏好时，政府倾向于任期第一阶段过度开发资源，致使大量资源在较低的利用率下低效开发，造成资源严重浪费。

情况三：当θ=1或无限接近于1时，即当政府进行资源开发的相对风险规避倾向适中时，技术进步因素对政府进行资源开发的决策影响不显著，政府的开发阶段偏好与r无关，其开发偏好将受其它随机因素影响。

3模型结果分析

由实际情况可知，r将不断增加，即资源开发技术将不断提高。因为在资源开发过程中，矿山设备、钻探设备及人力技术等将不断改进和创新，管道铺设、年产能力和转化能力等将不断改善和优化。而这些因素将共同推动我国资源开发技术水平的不断提高。由上文可知，如果0

情况一：当θ>1，s/r

情况二：当0

通过比较情况一和情况二可以得出：如何有效降低θ，即约束和引导地方政府行为是解决我国不可再生资源过度开发的关键。在我国经济从粗放式增长向集约式增长转型阶段，θ较高，即θ>1。按照上文分析，当θ>1时，政府对资源开发具有强有力的偏好，倾向于任期第一阶段进行过度开发。究其原因，这与当前我国经济发展方式、资源性产品定价机制及官员政绩考核制度有关。

第一，我国经济增长方式长期依赖要素驱动是资源过度开发的首要原因。长期以来，我国的经济增长主要依靠物质要素投入推动，此种增长方式不可避免且正遇到资源和环境不可持续性的制约。当前我国产业结构不合理，第二产业快速增长，国际制造业大规模向我国转移，高耗能、高资源利用产业发展迅速，企业的创新能力、新技术利用率较低。第三产业发展相对滞后，经济呈现出明显的“高投入、高消耗、高污染、低效益”的粗放式特征。国内外经济增长形势和条件固化了我国的传统增长模式，使资源性产品消费出现了前所未有的高增长态势，对不可再生资源过度开发现象持续存在。

第二，资源性产品定价机制不合理也是造成资源过度开发的重要原因。从要素供给来讲，不可再生资源是产品生产的基础性原料，在产品生产体系中处于产业链的上游环节，是生产和制造的基础性资源。由于我国资源性产品定价机制不完善，资源性产品价格长期偏低，市场需求导向不足，供求与价格之间缺乏足够的互动传导机制，资源性产品价格水平不能真实反映资源稀缺程度和市场供求状况，难以起到激励或约束相关经济主体节约使用资源的作用。资源性产品价格偏低导致在经济增长过程中对资源性产品的消耗偏高，资源利用和开发效率低，带来资源过度开发和低效率使用。

第三，不恰当的政绩考核体制是导致资源过度开发的重要原因之一。长期以来，在我国以GDP增长为主的政绩考核体制下，地方政府官员往往为了政绩而一味追求GDP的增长，导致一些地方政府官员施政急功近利，只要能够带来GDP的快速增长和财政收入的增加，就会想尽办法对资源进行尽快开发、提前开发。的确，开发资源对地区经济增长和财政收入的带动作用十分明显，所以，地方政府不仅热衷于资源开发，有时甚至是不惜成本、不顾环保、不计民生。这种资源开发模式往往只顾眼前利益，缺乏对资源开发的可持续性长远规划，这样不仅影响了下一届政府公平利用资源的机会，而且破坏了经济秩序，进而危害经济的健康持续增长。

综上所述，地方政府对不可再生资源的过度开发不仅受我国传统的经济发展方式影响，而且同资源价格市场化改革相对缓慢有关，更与我国的行政管理体制、财税体制的改革滞后直接相关。

四、不可再生资源开发中的中央政府作用

针对地方政府对不可再生资源盲目过度开发造成的代际外部性，我们需要考虑借助中央政府的力量对地方政府在不可再生资源开发过程中的行为进行矫正、规范和引导，从而实现不可再生资源代际配置的公平。当前，中央政府对地方政府在不可再生资源开发过程中所采取的针对代际外部性的政策措施主要包括三种：税收调节、限额制度调节资源总量调节。这些政策都在某种程度上改善并优化了地方政府的资源开发行为。从短期来讲，应支持并且提倡以上相关政策的合理制定。作为中央政府，应从全局与长远角度出发，激励地方政府对不可再生资源进行保护性开发，保障经济社会可持续发展的实现。对中央政府为实现这一目标所采取的政策措施进行分析有助于改进不可再生资源开发模式，不断完善规范不可再生资源开发的政策体系。

（一）中央政府调节不可再生资源开发的政策路径

第一，税收调节。以调节资源开发、促进不可再生资源合理利用为目的的税种主要有资源税和燃油税。目前，中央政府针对自然资源流量征收资源税，力图通过提高自然资源的价格让人们认识到自然资源尤其是不可再生资源的枯竭性，以求达到保护不可再生资源目的。然而，现行资源税实行从量计征，征收的范围较窄，征税额偏低，与不可再生资源的稀缺状况不匹配，对提高不可再生资源利用效率的影响有限。而燃油税的征收还处于讨论阶段。

第二，限额制度调节。中央政府对地方不可再生资源开发实施限额制度，主要是为了避免地方的不可再生资源过度开发。自然资源的有限性促使国家出台了多项限额制度，如土地农转非制度、稀有金属开发制度等。限额制度要求在一定时期内，一定地区对某一种资源的资源开发量不能超过一个限制额度。这一限额通常可以使资源维持在一个相对稳定的可利用水平或一个较低的减少速度，从而实现某一不可再生资源行业的可持续性发展与长期利用。

第三，资源总量调节。总量控制是中央政府进行资源调节的一个重要手段。从现有政策来看，中央政府通过对自然资源的合理调节与控制，特别是对总量的控制，可以有效约束过度开发现象，稳定资源供给，弥补资源市场失灵，促进各地区自然资源的均衡开发与经济的稳定良好运行。

（二）中央政府政策影响的模型分析

（三）中央政府政策效应及改善

第一，资源税征收的成本压力。资源产业由于其投资时间周期较长、行业规模较大、市场准入要求较高，目前属于垄断性较高行业。这种垄断易造成企业的税负转移，提高成本价格，中央政府的资源税征收的当期收效因而很容易受到影响。但资源产业，尤其是开采或耗能企业属于产业链的上游，它的成本提高随着时间推移也会增加其产业链下游厂商压力，从而引发成本推进型通货膨胀的不良后果。因此，资源税的征收方式需要进一步完善。

第二，限额制度的不合理性。尽管限额制度是为了杜绝和防止不可再生资源过度开采而出台的规范措施，但从其本质上来看，这些制度并没有完全杜绝超限额问题的发生。主要原因在于限额制度制定的准确性受到现实情况的挑战，且限额制度的执行力度不够大。短期内，中央政府的限额制度可能是准确的，也能做到良好的执行，但长期内，不可再生资源存在诸多影响因素，因此，无法做到限制资源的过度开采这一目标。

第三，不可再生资源总量调节的长期适应性差。通过总量调节可能会使得各区域不可再生资源的过度开采得到一定缓解，利用水平有所提高，促进区域不可再生资源合理配置格局的形成和优化。但总量调节尚未考虑市场经济运行过程中的实际波动以及市场体制本身规律。从长期发展来看，总量调节政策应做适当的调整。

五、不可再生资源开发中的政府行为优化建议

通过上述分析可以看出，政府行为对不可再生资源开发有很大影响。中央政府主要通过征收资源税、出台限额制度和资源总量调节这三种主要政策行为对不可再生资源开发进行约束，但从其实际效果来看，短期内的限制效果明显，而对长期的开采过程而言，其约束基本失效。政府行为对不可再生资源的约束限制主要依靠地方政府。因此，要想在不可再生资源开发与经济发展中找到最佳平衡点，就必须不断约束并优化地方政府不可再生资源开发行为，通过转变经济发展方式加快产业结构调整，推进资源性产品定价机制改革，推动低碳经济和循环经济发展，完善政绩考核体系等一系列改革措施，不断突破不可再生资源瓶颈的制约。

第一，转变经济发展方式，加快产业结构调整。转变经济发展方式，使经济增长由物质要素投入转向创新驱动。这将降低对自然资源的开发规模，减少物质资源类的投入。通过调整要素投入结构，使整个国民经济增长减少对物质要素投入的依赖，进而减少对自然资源的开发，从而促进经济增长由主要依靠物质消费向主要依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新转变。加快推进传统产业技术改造，加快发展战略性新兴产业，加快发展服务业，大力发展现代制造业以及第三产业。加快低碳工业发展，坚持不可再生资源开发与节约并举，坚决淘汰落后生产技术，完善并严格执行不可再生资源开发的相关法律法规，在注重开发资源的同时应采用低碳技术、节能技术和减排技术，逐步减少传统工业对化石能源的过度依赖，努力提高现有能源体系的整体效率，发展低碳产业和产品。

第二，完善资源性产品价格，理顺价格关系。完善不可再生资源定价，建立能灵活反映市场供求关系、稀缺程度及环境损害成本的价格形成机制，并有效发挥市场和价格作用。由于不可再生资源的特殊性，对资源消耗过多的生产、生活活动要进行限制和惩罚。对资源品的定价可适用“价格歧视理论”，即根据不可再生资源获取的难易程度制定不同价格，获取难度越大，价格相应越高。

第三，改革财政体制，完善地方官员的考核机制。财权与事权不对等是地方政府热衷不可再生资源开发的关键原因，因此，约束地方政府行为的重要途径之一就是合理划分中央和地方的财权与事权，建立起财权与事权相顺应的财政体制。事权划分应遵循财政分权基本原理，以事权明晰化、下级政府优先和效率为原则，不断提高财政体制安排的科学性和公平性。通过对各级政府财政行为的共同约束，形成各级政府稳定的收入和支出预期。完善地方官员的考核机制，要把地方官员的政绩考核标准从以GDP为主转向以民生和环境保护为主，从过度关注经济增长和财政收入增加转移到公共服务提供上来。从考核内容上来考虑，要既突出推动经济发展的实际成效，兼顾发展速度和质量，又突出考核推动全面协调可持续发展情况。

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