论房屋拆迁中的公民财产权保护

摘 要：2004年宪法修正案对公民合法的私有财产的保护，无疑是一种进步。但近年来屡见不鲜的拆迁问题，又将财产权问题推向风口浪尖。要保护被拆迁人的合法的财产权，就须先理解宪法的相关规定。本文由2011年兰州市对17户钉子户的案开始，从财产权的发展脉络及各国宪法对财产权的普遍规定入手，探求我国宪法对财产权保护的立法原意，并指出相应不足，以期更好地解决问题。

关键词：财产权；宪法；保护

中图分类号：D920.4 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.03.57 文章编号：1672-3309（2013）03-135-03

一、从一个案例入手

2011年9月，兰州市城关区庙滩子17户居民被检察院以妨害公务罪提起公诉。检察院《书》称，该17户居民因对拆迁政策不满，在朝阳村原小学门口已收回的国有土地上，以召集周边村民聚集、拉横幅等方式，煽动村民阻碍执法人员执行职务。致使城关区行政执法管理局执法人员无法执行职务，并致11名执法人员受伤。此案件成为目前国内最大规模的针对“钉子户”的。

数年来，拆迁问题导致的冲突屡见不鲜，而每逢此种冲突的发生，就伴随着公众对国家机关滥用公权力的质疑。如何化解矛盾，就公民权利而言，拆迁中的公民财产权保护就显得尤为重要。

二、财产权的发展脉络及宪法对财产权的普遍规定

（一）财产权的发展脉络

提及财产权，总与自由主义密切相关，因为自由主义者最看重财产权。然而，在自由主义产生之前的中世纪，其重要的法律、政治制度都是以土地所有权，亦即财产权为基础而建立的。中世纪的财产权更加具有主体性，在某种程度上，体现了财产对人的主宰。

自由主义的财产权体现了自由资本主义社会的特征，也是自由资本主义三大原则（契约自由、所有权神圣和过错责任）的基石。这里所说的财产权，最初原是指所有权，并不包括后来的债权和知识产权。契约自由是权利人的自由支配其财产的保证，也是财产权的行使方式。过错责任则在最大程度上保护了权利人对财产的所有权。自由主义的财产权理论承认公共意志，承认公共生活，这与中世纪财产权迥然不同。

然而，在自由主义放任的经济模式下，出现了严重的经济危机，政府越来越多的参与经济和社会生活，加强对市场的调控，自由资本主义的三原则也受到冲击，对其的限制也开始增强。20世纪90年代，苏联的解体使得国家干预经济的体制遭受巨大质疑，一些学者重新开始推崇自由经济，同时加大了对财产权的保护力度。

（二）宪法对财产权的普遍规定

对于财产权，各国宪法普遍规定了“不可侵犯”条款、“限制”条款和“征用补偿”条款。“不可侵犯条款”即财产权是一项“神圣不可侵犯的权利”，但现代宪法通常省去“神圣”一词以避免过于绝对，或直接规定所有权受宪法保护（如德国魏玛宪法），或仅留用“不可侵犯”的表述（如日本宪法等）。“限制”条款表现为宪法对财产权的制约，即在一定条件下对财产权的限制。如直接在法律中规定财产权的内容及界限。“征用补偿”条款中的“征用”，即国家对财产权合法、有补偿的侵犯，由于财产权的重要性毋庸置疑，任何人都不能恣意干涉乃至侵犯，因此国家有义务对其征用行为导致的损害承担补偿责任。

三、我国宪法对财产权保护

我国宪法第13条第1款①即我国财产权的不可侵犯条款。不可侵犯条款是一个概括性的、原则性的规定，表明我国宪法对待公民私有财产的态度，并宣示出我国保障财产权的宪法原理，即我国保障公民对生活资料的充分享有，对财产权实行制度保障。

紧接不可侵犯条款的第2款，是对原宪法第13条第2款的修改。原来的保护对象只有一个，就是“继承权”，修改后的保护对象变为“私有财产权”和“继承权”两个。这种修改是否有将继承权从财产权中分离之嫌姑且不论，就宪法而言，第2款的规定体现出两方面的意义：其一，设定了国家对私有财产权和继承权的保护义务。该句的主语是“国家”，即不论立法机关还是行政机关、司法机关都有保护公民财产权和继承权的义务，如若违反这种义务，将构成不作为。其二，“依照法律规定”表明一种宪法授权。立法机关需根据这种授权指定相应的法律来保护公民的财产权和继承权，既不能超越授权，也不能放弃授权。

第3款是我国宪法对财产权的征用补偿条款。征用补偿是一种公法上的补偿，与私法上的补偿不同，征用补偿的主体是国家，费用归国库支出，并最终通过税收转为社会分担。而国家之所以要对征用的对象给予补偿，是因为该对象为社会的公共利益作出了让步与牺牲，这种让步与牺牲是国家为了比私人权益更大的公共利益强加于个体之上的，当事人可能自愿作出，也可能是被迫作出的，由此，在某些程度上，对当事人而言并不公平，国家就需要通过补偿来加以平衡，以达到合理性要求。我国宪法规定了“征收”和“征用”两种情况，在这两种情况下，国家基于公共利益合法地侵犯公民的财产权。

四、房屋拆迁的合宪性疑问

依照前述规定，当前对公民财产权的合法侵害的唯一途径，就是为了“公共利益”而进行征收，那么，何为“公共利益”，怎样的情况才能构成“公共利益需要”就显得尤为重要。对此，宪法没有明确规定。

对于社会公共利益需要， 各国的普遍做法是： 第一， 只有国防、外交等重大事项才算做公共利益，公共利益的范畴被严格限制；第二，为了公共利益征收公民财产，需要依照法律规定的权限和正当程序作出；第三，政府依照合理的市场价格给予财产所有人公正的补偿。而对于上述范围以外的，政府不得以公共利益为借口，对公民私有财产进行征收和征用。

2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条对能够做出房屋征收决定的六种情形做了规定，保障国家安全、促进国民经济和社会发展都算作公共利益。其中有两款规定发人深思，即该条第5款和第6款。根据第5款，旧城改建为“公共利益”需要的一部分，是政府做出房屋征收决定的合法性依据之一；与此同时，第6款规定符合“法律、法规规定的其他公共利益的需要”，政府也可以征收公民的房屋，这两款规定使得政府权力扩张，“公共利益”的界定变得模糊。

本文开头的案例便是发生在旧城改建的过程当中，被拆迁人因拆迁补偿问题与执法人员发生冲突所致。那么，旧城改建的必要性和合宪性又如何解释？征收条例对于旧城改建的理由并不限于“危房集中、基础设施落后”，而是在后面加了一个“等”字，这就意味着旧城改建实际上并不需要特定的原因，也不需要关心房屋是否真的是“危房”或者“基础设施落后”，只要政府决定进行改建，就会有无限理由。

旧城中的房屋，不论价值高低，外观样貌，其性质都是受宪法保护的公民合法的私有财产。然而，同样依据宪法的规定，城市的土地属于国家。政府征收土地上的房屋，再将土地使用权转让给开发商以从中牟利。而能否征收的依据并不是政府的一纸决定，只能是“公共利益”，其范围又较为广泛，所以这种征收，与其说是为了公众，不如说是为了“政府利益”。

同样，对整个城市的公众而言，旧城改建最大的好处是改变了城市的形象，说到底，是面子问题。如若将城市形象与政府政绩挂钩，那又是政府形象问题。但无论如何，权衡“形象”与“个体利益”的确是见仁见智。我们始终无法否认的是，对于“形象”，法律并无太多规制，而对于“个体利益”的私有财产权，却是宪法明文保护的对象，将“形象”等同于“公共利益”未免太过牵强。

国民经济和社会发展无疑与公共利益有关，因为经济和社会的发展水平越高，对公共利益的满足度就越高，能够提供的公益服务也就越多，高质量的公共利益势必是以高度发展的经济社会水平为基础的。因此，“‘公共利益’并非恒定，而是随着社会发展而发展”。②但是，国民经济与社会发展并不完全等于公共利益。所谓公共利益，着眼于“公共”二字，它要求全体社会成员共享。只有当经济发展的成果用于公共利益时，二者才能结合起来。如若社会制度不合理，那么经济发展的成果就只能由少数人享有，便谈不上什么公共利益了。旧城改建的确是经济和社会发展的需要，城市的土地毕竟有限，想实现发展势必会破旧立新，“拆迁”是最好的选择。有利于经济发展的房屋征收，是否就是符合公共利益的，仍然存有疑问。

五、我国宪法对财产权保护的不足

（一）财产权的权利定位

我国宪法关于财产权保护的第13条位于总纲一章，作为国家的基本经济制度出现，而没有与其他权利，诸如平等权、自由权等权利位于第二章公民的基本权利和义务，这使得财产权从公民的基本权利当中剥离。有些学者认为应当将财产权移位于第二章，以完善我国宪法的权利保护体系，但如此规定有其合理之处。财产权与其他基本权利不同，它保护的客体为财产，与生命、自由、平等相比，重要性自然不在同一层级，因而规定于总纲反而更有利于对公民私有财产的保护。

（二）对私有财产的保护存在限制

翻开现行宪法条文，在提及“国家财产”、“集体财产”时，并未使用“合法”一词，而对于“公民的私有财产”却使用“合法”一词加以限制。这就存在两个问题：第一，“合法”二字在法律条文中有无实际意义？众所周知，法律所保护的权利当然是合法的权利，在法治社会，国家保护的财产也当然是合法的财产，那么从立法技术的角度而言，将财产划分为合法与非法并无必要。第二，究竟何为“合法”的私有财产，采取何种标准，此处的规定十分模糊，难免有漏洞之嫌，可能为侵犯公民私有财产提供了可乘之机。

（三）对公私财产的保护力度不平衡

宪法第12条规定：“公有财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义公有财产”。这与13条的表述看似相近，实则存在巨大差异。首先，对于公有财产，宪法使用“神圣不可侵犯”的条文表述，而公民合法的私有财产则少了“神圣”二字，公私财产在法律地位上的差异昭然若揭，也意味着面对公有财产时，公民的私有财产很可能会处于被动地位。其次，宪法对公有财产的保护没有“依照法律规定”的前提，公有财产无条件受到保护，在公私财产的保护力度上明显不平衡，当然，这也是由于我国的国家性质所决定的。

（四）征用补偿条款太过笼统

我国宪法对私有财产的征用补偿条款仅仅是一个提纲挈领式的规定，在具体的实践当中会导致诸多困惑。虽然公共利益具有非人格性，归不特定的多数人享有，但宪法应对其有一个较为固定且明确的标准，以此规范国家机关的行为，制约公权力，避免对财产权的恣意侵害。

（五）财产权保护主体的限制

依照宪法规定，我国私有财产保护的主体是公民，而不是自然人。就本国范围而言这种规定并无不妥之处，但若考虑到国际环境，那么本国境内的外国人和无国籍人就会被排除在保护主体之外，不利于个人财产权的全面保护和本国的社会发展。

注释：

① 我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

② [德]哈特穆特·毛雷尔. 行政法总论[M]. 北京：法律出版社，2000：6-7.