加强县域财政专户管理势在必行

摘要： 本文通过实地调研湘潭辖内财政专户开设的情况，掌握了财政专户管理存在的多头分散开户、管理监督不力等诸多问题，亟待加强。

关键词： 财政专户；管理；建议

一、当前财政专户管理特点

（一）财政专户数量及余额逐年增长。据湘潭辖内调查数据显示，2009年至2012年全辖金融机构开立财政专户的数量分别为553个、721个、933个、1121个，年增长率分别为30%、29%、20%；2009年至2012年全辖财政专户的余额分别为248197万元、385278万元、484746万元、746322万元，年增长率分别为55%、26%、54%。

（二）财政资金专户涉及种类多，分布广。据调查，至2012年12月末，湘潭全辖各级财政共在金融机构开设财政专户（含当年撤销的）共有1121个，包括社会保险基金类、非税收入汇缴类、基建类、更新改造基金类、农业及农补类、各项补贴类、工资统发类、住房基金类、国债资金类、企改资金类、其他类等10多个种类，其分布覆盖了国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行和农村信用社等各类金融机构。

（三）沉淀于各类财政专户的资金过多。据调查，至2012年12月末，湘潭市全辖财政资金专户余额为746322万元，而同期全辖各级财政在人民银行国库的库存余额为113168万元，财政专户余额是同期国库存款余额的6.6倍。

二、财政专户管理存在的问题

（一）财政专户开设多头分散且不规范。主要表现在，一是专户开立过多。财政部门账户开立过多，且大部分账户是以股室名义开立的账户，既增加了人民银行账户管理难度，也不利于财政部门自身对财政资金的管理，有着较大的资金风险隐患；二是同一性质的账户在两家或两家以上的商业银行分别开立。如县社会保障基金专户分别在工行、中行、商业银行、联社、农发行5 家行的分支机构开设6 个账户，财政部门未能按照财政部的有关精神和要求，对同一性质或相似性质开设的专户进行归并，实行分账核算。

（二）子账户的设立及使用欠规范。一是开立虚拟子账户。存在部分金融机构利用报表系统或专用业务平台，为财政部门开立“子账户”，该类子账户只用于银行业务内部系统中区分资金类别，不对外进行任何资金结算。如建行湘潭县易俗河支行和中行湘潭县易俗河支行为“湘潭县财政局国库管理局社保专户”下各开设6个子账户及华融湘江银行韶山市支行为“韶山市财政局韶山市国库集中收付管理局社保专户”下开设10个子账户。二是开立手工形式的子账户。基本类似于系统内虚拟子账户，但由于系统内无法开立，通过手工形式来区分资金类别，如湘乡市村镇银行。三是开立用于对外独立结算的子账户。如湘乡市工行在“湘乡市财政局社保专户”下开设的五个子账户直接用于对外结算，这5个子账户性质等同于独立的专户，仅只有其依托的主账户经人民银行核准，子账户本身的开立及使用完全游离于人民银行账户管理系统之外。

（三）对财政专户缺乏强有力的管理和监控。一是存在银行结算账户未核准、未备案的现象。如湘乡市邮政储蓄银行开立的“湘乡市非税收入汇缴结算户”，未经人行核准。农业银行韶山市支行为韶山市非税收入征收管理局开立基本存款帐户，使用至今未经人民银行核准。二是存在开立预算单位账户未经财政部门同意开立一般结算账户、部分财政性专用存款账户户名与预留印鉴不一致、部分财政专用存款账户无开立专户资金性质证明文件及财政非税收入汇缴户未按规定向国库划缴等违规现象。

（四）制度性缺失客观上导致财政专户管理功能弱化。一是《人民币银行结算账户管理办法》除对基本账户唯一性控制外，对于专用存款账户没有数量限制性规定，未明确开户主体的范围界定、文件依据的效力层级等。二是财政部尽管多个文件，但这些文件并没有明确专户开立具体的、可操作的管理办法，更没有就财政部门违规行为提出细化的处罚条款。三是对非税收入要定期缴库问题、国库如何监督财政存款开户等缺乏明确的制度办法，导致账户管理出现真空区域。四是由于现行人行财政性存款缴存政策规定较笼统，未规定哪些部门、何种资金应纳入财政性存款缴存范围，故金融机构具体经办人员在开户时难以区分是应计入一般性存款科目、还是财政性存款科目，对账户性质把握不准。

三、有关建议

（一）完善账户管理办法相关规定。一是进一步修订完善《人民币银行结算账户管理办法》或出台财政专户管理办法，对财政专户的设立、使用、管理运用专门条款予以明确，提高设立标准。二是在法律层面上，对财政专户的设立、使用、监督、罚则等予以明确规定，同时将预算内、外资金全部纳入国库管理，努力提高财政资金使用效益， 不断推进财政国库管理制度改革深化。

（二）强化财政存款缴存管理，防止金融机构无序竞争。

一是进一步完善财政性缴存款制度，明确将所有财政专户资金纳入财政性缴存款范围。这样既可防止商业银行为争夺财政专户存款形成恶性竞争，扰乱金融秩序，也避免出现“第二国库”，便于中央银行宏观调控，实现财政政策和货币政策的有机结合。二是提高认识，改变专户管理为银行专用账户管理的错误认识。对性质相近的专项资金应当只开设一个财政专户，按照资金的种类分别建账。[KG）]

（三）加大财政专户的管理力度，建立财政资金专户多方协查机制。一是人民银行要结合“两管理、两综合”职责，对金融机构上缴存款准备金要定期与不定期实施检查，对金融机构将财政资金专户归入一般性机关团体存款中，使之变成了一般性缴存款，从而向人民银行少缴财政性存款的现象，要加大监管处罚力度，使之逐步规范化、合理化，杜绝财政资金的流失。二是各级财政部门应加强对本级财政专户资金的管理，上级财政部门应加强对下级财政部门财政专户的开立、使用进行监督检查和指导。人民银行与审计、纪检监察部门要对财政专户进行不定期检查，严肃查处财政专户开立、使用过程中出现的违纪、违规问题。三是财政、国库、银行等部门应在按照规定明确相关责、权、利，发挥各自监管作用的同时，加强部门间沟通联系，通过采取联合检查或建立定期、不定期检查机制，有效防范财政专户资金风险，切实提高财政专户监管水平。

（四）提高金融服务质量和水平。一是加快财税库行横向联网建设，将财政专户资金纳网之列。逐步取消财政部门在商业银行开设的各种财政资金专户，实现专户资金收入直达人民银行国库。二是充分利用现代化结算手段，积极推广人民银行国库直接办理财政集中支付业务，实现工程采购、商品、劳务款项、

个人工资“直达”指定账户。

随着农村经济的迅速发展，农村、农民、农业对金融的需求越来越迫切，这对三农领域的金融工作提出了新的要求和挑战。加大金融对农村发展的支持力度、扩展支持范围、增强服务方式的灵活性迫在眉睫。

一、农村金融面临的问题

（一）基层金融网点单一，农民对金融机构的选择面狭窄。目前只有农村信用社在农村设有大量的营业网点，其他金融机构开展业务的地域范围仍局限于县级及以上地区。农民想要办理业务，选择对象只有农村信用社。这就直接导致了金融在广大农村领域缺乏竞争、一家独大的局面。

（二）部分农民仍然面临贷款慢、贷款难的问题。参照目前的金融产品，很多农户都不符合贷款条件，或缺少抵押物，或偿还能力低，出于风险考虑，商业银行一般拒绝向其发放贷款，即便发放，数额也比较小。

（三）现代化金融产品在农村推广存在一定难度。以银行卡助农取款服务为例，存在以下不足：

1、服务点设置存在盲目性，“重建设，轻管理”问题较为突出。服务点很大程度上是涉农机构为完成上级行下达的任务指标而设置的，缺少科学合理的统筹规划。另一方面，由于基层涉农机构人力投入不足，很难实现对服务网点准入审核、系统培训和严格监管，风险控制方面缺少有力保障。

2、服务点利用率偏低，造成一定的资源浪费。一方面农户对非现金支付结算认识不足，更习惯于传统的现金结算，使银行卡助农取款服务推广有一定难度。另一方面，服务点功能单一也在一定程度上阻碍了银行卡助农取款服务的开展。

3、管理成本和费用缺乏合理有效的分摊机制。现有助农取款服务点的前期投入费用全部由金融机构承担，在运营中商要承担因向持卡人提供查询、转账、消费等服务而产生的较大额度的电话费，其回报主要是银行在结算和信贷方面的适当倾斜，投入产出的不平衡容易影响商户的积极性。

（四）金融机构在农村金融领域的呆账、坏账较多，影响了金融机构发展农村金融的积极性，不利于金融支持农村发展。农村金融领域的呆账、坏账特点表现为笔数较多，每笔金额较小。金融机构出于自身盈利情况及风险的考虑，不愿意在农村地区投入太多精力，一定程度上限制了金融对农村的支持。

二、原因分析

（一）金融机构的逐利性。在农村地区建立网点会增加金融机构的成本。一方面，网点的设立、设备和人员的投入需要大量成本，网点的日常运作和维护也需要成本；另一方面，与城市相比，农村地区盈利空间有限，其机会成本较高。

（二）农民金融意识、信用意识淡薄。受传统思想的制约和银行卡犯罪的影响，农民对于新兴金融产品存在一定的抵制心理，认为现代化的金融产品不可靠；因信用宣传不到位等原因，农村地区信用意识相比较城市而言较低，还款意识较差。

（三）新兴金融产品尚不完善。现代化金融产品作为新兴事物，自身也存在一定问题，与之相配套的相关制度规定和服务设施也存在缺失。

（四）制度制约。受制度约束，下级为完成上级下达的任务，在没有进行充分调研论证的前提下，匆匆决策而偏离实际情况，造成不必要的损失。

三、建议

为改善农村金融环境，进一步发挥金融对农村发展的支持作用，应该从“三化”入手，具体来说：

（一）全面把握，坚持服务流程程序化。

有效的金融服务应分三个阶段，即事前了解需求、事中制定对策、事后反馈调整，三个环节环环相扣，缺一不可。通过事前了解，可以使金融对农村发展的支持做到有的放矢，杜绝“拍脑袋”决策；通过事后反馈调整，可以及时发现金融举措中的不足并予以修正，以保证成效。

以金融产品创新为例：

1、事前了解需求。通过传统方式与现代化手段，利用金融信箱、调研、面对面交流、电子信箱、微博等形式，充分了解农村对金融产品的需求，了解的内容应包括当地农村金融及经济现状、所需金融产品的主要功能等。

2、事中制定对策。根据了解的情况及其他地区的成功经验，结合当地实际，在全面考虑的基础上，建立金融产品的初步模型，并在小范围内实施。

3、事后反馈调整。新的金融产品试行一段时间后，从实施效果、新产品与其他各部门的有关规定是否冲突、投入产出比、金融机构自身风险等方面对新的金融产品进行评价，并根据反馈的信息进行调整优化。

（二）集思广益，力争服务方式开放化。

每个地区都有自己独特的农村经济背景，针对不同的背景，金融对农村发展提供的支持也应不尽相同。比如对有丰富林业资源的地区，可以开展以林权抵押为特征的贷款；对各种类型的农业合作社，可以开展以社员互保为特征的贷款。具体来说：

1、结合本地实际，开发适用于当地的金融产品。充分利用当地丰富资源，根据其自身特点，进行金融产品创新。可以借鉴其他地区有相似情况的成功经验，并予以改进。

2、继续推进农村支付环境建设。继续完善农村金融基础设施建设，在充分调研、掌握农村行政区划、涉农金融机构网点布局和农村金融基础服务设施分布情况的基础上，科学合理的制定金融基础服务设施的布放计划，积极引导涉农金融机构通过采取上级主管部门支持、自筹资金等方式，加大对农村金融基础设施建设的投入力度。

3、开展各种类型的宣传活动，配合硬件设施建设，“软硬兼施”，以奏成效。面对农户对现代化金融产品缺乏了解的情况，应有针对性的开展相关宣传活动，介绍如银行卡助农取款服务等现代化金融产品的优势，并详细介绍其使用方法；开通服务热线，解答用户疑问。针对商业银行在农村金融领域呆账、坏账较多的问题，应加大信用宣传力度，着力宣传信用建设的重要性及拖欠贷款的危害性。通过宣传，提高农村金融的软实力，以更好的发挥农村金融的作用。

4、抓住信用村建设的机遇，继续更新健全农户档案。信用户、信用村建设正如火如荼的进行，应抓住机会，全面更新、健全农户档案，为今后金融支持农村发展奠定坚实的基础。

5、继续推广政策性农业保险，为农业生产保驾护航。坚持政府主导，为农业保险顺利推广提供组织保障；对保险基金实行统一管理，以提升农业保险的统筹能力；考虑借鉴南京市“联办共保”模式，提高农民参保的积极性，解决农业保险商业可持续性不足、政府“代办”“包办”等问题；建立高效的农业再保险机制和农业巨灾风险分担补偿机制，降低保险公司自身经营风险。

6、鼓励各金融机构开拓农村市场。积极引进村镇银行等新型农村金融组织，打破农村信用社“一家独大”的发展格局，推动农村金融市场行业竞争，有效提高金融服务农村发展的实力和积极性。

（三）准确把握，角色定位多元化。

在不同的环境下，人民银行的角色有所不同。准确把握自己的位置，对开展金融工作有重要意义。

1、做好金融机构与农村、农民、农业的纽带。通过调研、走访、邮件等方式了解农村、农民、农业的金融需求，并以政策、规划等形式告知金融机构，由金融机构满足该需求；对于金融机构新开发的、有利于农村发展的金融产品，通过宣传、试点等方式让农民了解受益。

2、做好农民金融意识的启蒙者。与城市金融发展情况相比，金融在农村地区还处于起步阶段，很多农民对于金融的认识不足，现代化的金融产品不会使用，不敢尝试。针对这种现状，要通过宣传、讲坛等方式，提高农民对金融的认识，使他们了解金融，能充分利用现有的金融条件，启发他们的金融意识，提高他们了解金融的积极性，为现代化的金融产品进一步走进农村、推动农村发展奠定软基础。

3、做好金融在农村地区的监管者。随着国家对农村、农民、农业的重视程度不断提高，金融在农村地区的发展必定会越来越快，加大对金融的监管力度势在必行。从发展初期开始对金融机构的活动进行监督，对以后的宏观调控有重要意义。通过监管，降低金融机构的道德风险；通过政策引导，使金融机构合力共同致力于服务农村发展。