内蒙古矿产资源可持续利用的管理政策与措施

一、矿产资源管理政策的内涵和手段

矿产资源管理政策是政府为了实现矿产资源的有序开发和高效利用，对矿产资源开发、利用各环节进行干预或调控而制定的一系列规范性政策和措施的总和。政府通过制定资源管理政策，可以有效弥补矿产资源开发中的市场失灵现象，增强国家或地区的经济竞争力，实现矿产资源产业的健康有序发展。

矿产资源管理政策的手段可分为直接干预、间接诱导和法律规制三大类型。

（一）直接干预

直接干预是指政府通过矿权划定、审批制、政府直接投资经营等方式直接干预矿产资源开发利用各个环节，纠正矿产资源开发中出现的各种与政策目标相违背的经济行为，以保障矿产资源产业顺利发展。

（二）间接诱导

间接诱导是指政府通过提供行政指导、信息服务、融资支持、关税保护、财政补贴、税率调整等方式，诱导矿产资源企业在追求利润的情况下调整自身经济行为和选择，实现矿产资源产业政策目标。

（三）法律规制

法律规制是比较成熟的市场经济体系中经常使用的政策手段，主要指通过立法方式来严格规范矿产资源企业行为、政策执行机构的工作程序、政策目标与措施等，以保障矿产资源产业的健康良性发展。

二、内蒙古矿产资源管理的现行政策措施分析与评价

在配合国家对矿产资源实行分类分级管理的前提下，在国家相关政策、条例的指导下，内蒙古自治区出台了一系列关于矿产资源管理的政策措施。主要有：1999年颁布的《内蒙古自治区矿产资源管理条例》，2002年的《内蒙古自治区矿产资源总体规划（2001-2010年）》，2007年颁布的《内蒙古自治区矿产资源有偿使用管理办法（试行）》，2008年颁布的《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》及各个时期的相关规章和文件等。

这些政策是随着内蒙古矿业经济的发展而逐渐形成的，对内蒙古矿产资源的勘查、开采与利用产生了积极的影响。这些政策为近些年内蒙古矿业经济的高速发展形成了良好的政策和制度环境，政策效果显著。

（一）矿业权布局明显合理

在矿业权设置上，在全面完成煤炭资源整合基础上，按照自治区总体方案和各盟市重点矿种、重点区域的整合方案，全面完成了非煤矿业权的整合，使矿产资源矿业权布局整体明显合理。

（二）矿山企业及结构明显优化，资源开发利用水平明显提高

经过一系列矿产资源整合工作，截至2010年底，内蒙古自治区共整合关闭煤矿近800处、煤炭采矿权由原来的1300余个减少到598个，采矿权平均生产能力提高到120万吨/年，资源回采率提高30%以上，年均节约煤炭资源超过4000万吨，实现新增产能近两亿吨。关闭各类非煤矿山1600多处，自治区铁选厂及非金属下游加工企业在2006年的基数上减少30%左右，有色金属及贵金属选矿厂减少20%左右，综合回收共伴生矿种能力提高10%。

（三）矿山企业安全生产状况明显好转

在相应政策和整顿方案作用下，矿山企业安全生产管理水平大幅提高，安全生产条件明显好转。矿山生产企业全部持有安全生产许可证进行合法生产，因矿山开局不合理引起的安全隐患基本消除。如我区在2011年开展了非煤矿山安全避险“六大系统”和企业安全生产标准化建设，可以大大提高非煤矿山安全生产工作水平。

（四）矿区生态环境明显改善

经过一系列工作，矿区生态环境得到明显改善。矿山废弃物得到集中贮存、处置，污染物得到集中治理并达到排放标准，重点矿区主要污染物排放总量明显减少，环境污染事故和生态破坏事件得到有效预防和控制。

三、内蒙古矿产资源管理现行政策存在的突出问题

内蒙古自治区在矿产资源管理方面，虽然取得了明显的成绩，但随着市场经济的不断发展，矿业经济中出现了一些亟待解决的新情况、新问题。

（一） 在矿产资源勘探与开采方面

尽管矿业权管理从交易层面实现了市场化，但由于目前在矿业权形成和矿业权行使阶段还未通过市场手段进行管理，导致矿业权的交易受到了各种行政手段的影响，炒矿风盛行，地质报告质量总体呈下降态势；勘查和闭坑复垦等政策的制定与采矿政策联系不够紧密，未起到切实作用；矿业经济的发展受宏观经济周期影响波动大；目前对矿业企业的管理采取的更多是行政手段，缺乏切实有效的经济手段来规范和引导企业的勘查、开发利用和闭坑复垦行为。

（二）在矿产资源开发利用的产业政策方面

目前内蒙古矿产资源整合工作进展不平衡，非煤矿山企业生产力布局小、散、乱的问题尚未全面解决；矿业及相关产业链短、附加值低的状况仍需进一步改善；矿产资源开发整体上集约化程度和综合利用水平低的问题还很突出。

（三）在金融支持政策方面

目前矿产资源勘探、开发基金尚未有效建立并运转；对于一些具有战略性地位的优势矿产资源，还没有建立起战略储备机制；特定优势矿产品（如煤、稀土等）的专业交易市场尚未建立，严重制约矿产资源开发和利用的市场化运作。

（四）在财政税收支持方面

矿产资源税和补偿费征收标准低，没有真正体现矿产资源的稀缺属性；按销售量提取的资源税并不能起到级差收益调节的作用，无论资源税额标准多高，都只能起到增加地方财政收入，而不能发挥抑制资源浪费的作用，甚至加剧了矿山企业采富弃贫、浪费资源的行为。

目前矿产资源税费的分成比例不均衡，留在地方尤其是资源富集地区的分成比例较低；尚未成立资源保护专项基金，因财政转移支付力度不够，矿产资源生态环境补偿机制仍未有效建立起来。

四、内蒙古矿产资源管理的措施

（一）矿产资源勘探、开发与利用政策措施建议

为了促进内蒙古地区矿业产业可持续发展，必须建立一个既考虑经济发展又同时关注社会和环境的政策体系。因此在原有政策基础上提出以下具体的政策建议：

1.进一步提高矿业权管理的市场化程度。在巩固目前矿业权交易市场化的基础上，进一步弱化矿业权形成和矿业权行使中某些环节的行政手段。

2.矿业权出让应实行分类、分级、分阶段的管理。矿业权的形成有着不同的途径，随着国家投资形成的矿业权的减少，风险投资形成的矿业权的增加，完全以招拍挂出让矿业权将不符合实际状况。因此矿业权出让应该参照国外的做法，实行分类、分级、分阶段的矿业权受让制度。

3.建立包含社会发展和环境因素的利益分配体系。改变我区目前只考虑经济发展，没有考虑社会发展和环境因素的利益分配体系，建立包含社会发展和环境因素的利益分配体系，使得从矿产资源所获得的利益补偿社会发展和环境保护的需要。

（二）矿产资源型产业政策措施建议

为解决“一矿多开”、“大矿小开”等矿山布局不合理问题以及产业集中度过低等问题，需要出台以下产业政策：

1.编制第三轮矿产资源规划，建议国土资源厅、发改委等相关部门按照矿产资源赋存规模、地质条件等编制新一轮矿产资源规划方案，加强矿产资源储量动态监察，科学确定矿产资源开采总量，优化矿业权设置，重新划分矿区范围，确保一个矿区只设置一个采矿权；

2.优化矿山企业规模结构，鼓励国有大中型企业（集团）通过联合重组、投资入股、兼并收购等市场手段整合矿山资源，使资源向优势企业集聚，大幅度提升产业集中度。

3.提升矿产资源产业开发利用水平。到2010年底，使地下开采的金属矿产回采率达到90%以上，露天开采达到97%以上，各类矿产选矿回收率比目前提高5个百分点。

（三）矿产资源管理的财税政策措施建议

1.将资源税和资源补偿费合并为矿产资源税，并逐步调高征收标准，体现矿产资源的稀缺性。同时矿产资源税征收随着资源状况调整，尤其应大幅提高优势矿产资源的征收比例。

2.建立矿产资源税与矿产品价格挂钩的调控机制，制止国家资源收益流失；这样矿产资源价格才能真正体现矿产资源的稀缺程度，也能增加国家和地方财政收入。

3.改革资源税的分成比例，提高对少数民族资源富集地区的分成比例。这样可以提升少数民族资源富集地区发展经济的积极性，也可以提高当地居民收入水平、改善生活水平。

4.在矿产资源产品出口方面，采取降低出口退税、逐步提高矿产资源产品出口关税等办法，控制资源性矿产品出口。

（四）矿产资源管理的生态环境政策措施建议

1.建立健全生态补偿的法律法规。我国已经颁布了的一些关于环境保护和土地管理的法律、法规，但并未对矿区负责生态环境修复治理的责任人做出明确的规定，政府仍然承担着负责生态环境治理者的角色。

2.提高矿产资源补偿费标准，并且从中预留生态补偿费用，用于遗留矿山的生态治理。

3.矿业公司应在矿产资源勘探开发前提交环境影响说明书和缴纳环保保证金。详细说明矿业活动将对周围环境产生的影响，制定采矿后恢复原貌的计划。缴纳环保保证金可以保证企业在没有能力进行矿山复垦时，由政府利用这笔保证金对矿山进行复垦。

4.建立健全环境影响评价机制。环境影响评价不但能够激励小型矿业公司的发展，也会大大减少无证开采、非法经营问题，而且有利于小矿开采技术的提高，减少因经济技术因素对环境造成的破坏。

（作者单位：内蒙古大学经济管理学院）