完善我国保险监管的思考

中国保险业的发展历史较短，相应地，中国保险监管的历史也不长。但是，在短短的时间内，我国基本上建立了一个集中统一的保险监管组织体系，建立了保险监管的法律法规体系，并开始积极向以偿付能力为主的保险监管转变，成就巨大。但毕竟中国保险监管诞生的历史还比较短，因此，它不可避免地还存在着需要改进的地方。而且，随着中国保险业的高速发展，一些新的问题不断涌现，要求保险监管者积极应对。在此，我们结合国际保险监管变迁的经验，对中国的保险监管提出一些思考。

一、监管改革目标：远期可建立一个以市场为基础的有效的监管体制

随着监管的演变，大家越来越注意到市场在监管中的重要作用，也认识到市场和监管其实并不是简单的互相替代的关系，而是可以相互补充的，监管可以借助市场的力量来提高效率。相关研究表明，以市场为基础的有效的监管体系必须包括三个基本的要素：一是功能健全的市场；二是良好的公司治理；三是透明度――信息可获得性――披露（David G. Mayes, Liisa Halme and Aarno Liuksila, 2001）。中国保险监管可在这三个方面作出积极改革，以适应未来保险业发展的监管需要。

很多市场都可以在保险公司的约束中发挥作用。例如，保险产品市场、经理人市场、控制权市场、股票市场，等等。保险监管机构要做的一方面要培育这些市场，另一方面要给这些市场发挥约束作用创造路径。中国目前的保险市场还是一个高度集中的市场，几大保险公司占据了保险市场绝大多数的份额，市场竞争虽然激烈但并不充分。因此，中国保险监管机构在未来还是要积极优化保险产品市场的结构，改进竞争，提高市场效率。

良好的公司治理是监管的基础。强调保险公司治理结构监管的重要性并纳入中国保险监管体系，对于实现中国保险监管的总体目标具有重要的战略意义。保险监管的根本目的之一在于防范风险，保障保险市场的稳定繁荣。无论监管保险公司的市场行为还是监管保险公司的偿付能力，都是通过自上而下的外在监管防范风险，并且这一外在监管往往是事后监管，即在保险市场出现重大风险后才能发现某些保险公司不当的市场行为或者偿付能力不足。相比而言，保险公司治理结构的监管是通过一系列制度和机制在所有保险公司内部建立风险防范的监管措施，因此具有事前监管的特点，往往能够通过保险公司内部的权力制衡和监督机制事先管控重大风险。因此，把保险公司治理结构监管纳入到中国保险监管体系并作为关键组成部分，和市场行为监管、偿付能力监管并重，将有效建立内部监管和外部监管相结合，事前监管和事后监管相结合的现代监管体系。

透明度是市场约束发挥作用的基石。市场拥有了透明度，监管者才能对保险公司作出正确的判断，从而决定其监管行为；投资者才能对保险公司拥有正确的认识，从而决定其投资行为；消费者也才能对保险公司认识清晰，从而决定其购买行为。这些行为对保险公司而言都是一种外部的约束，相关各方只有作出正确决断了，这种约束也才能起作用。从含义上来讲，透明度实际上是一个相对信息的概念，强调的是信息的真实性、充分性和及时性，其衡量尺度包括信息披露的广度、深度和速度三个基本维度。透明度的评价标准一般有以下三个方面：信息披露的真实性、充分性及时性。信息披露的真实性要求保险公司对重大事件做出与事实相符的真实记载、无误导性陈述，在披露信息时不得发生重大遗漏或不正当披露信息的行为。信息披露的充分性要求保险公司对全体投资者不得隐瞒或忽略任何重要的信息，即要求保险公司披露的信息在内容上详尽、完整。信息披露的及时性要求保险公司应该及时地依法披露各项有关重要信息。

当然，建立一个以市场为基础的监管体制是一项很艰难的工作，很多发达国家仍然在推进过程中，我国也不可能一蹴而就。但是，我们可以在以上提到的三个方面作出积极的改善，以提高保险监管的有效性。

二、完善中国保险监管的政策建议

（一）继续加强保险监管机构自身建设，强化监管培训。监管是由人来制定和执行的，因此，人是监管工作的关键。在保监会建立了相对完善的组织体系和组织机构后，在自身建设上重点就应转向软件建设，既加强对人员的监管培训，提高监管人员的监管知识水平和监管业务水平。这种培训可以借助国际力量，也可以借助学界力量。

（二）修改完善保险法律法规体系，为保险监管提供完整的法律基础。中国目前虽然已基本上搭建了一个保险法律框架，但是一方面这个框架还缺少一些骨架，有待添加；另一方面现有的法律法规也还存在很多落后于保险发展实践的地方，还有很多与保险发展相抵触的地方，迫切需要进行修改。因此，保险监管机构一方面要对现有的保险法规进行系统性整理，找出落后进行修改，另一方面要比照国际上其他国家的保险法规，适合中国保险业发展的实际需要，尽快制定一些新的法律。

（三）实施分类监管，对某些优秀保险公司放松管制，强化市场约束。分类监管是国际通行的一种监管方式。美国对保险公司的监管就贯彻了分类监管的思想。美国偿付能力监管采取风险资本法，在这种监管中就采取了分类监管的做法。实施分类监管有两个重要的环节。第一个环节是对保险公司进行分类，这种分类应该基于一个综合的指标体系，包括资本、偿付能力、公司治理、信用评级，等等。建立一个科学的指标体系至关重要。第二个环节是对分类后的保险公司建立相应的监管内容。目前对优秀的保险公司可以放松监管，鼓励发展；对那些分类较差的保险公司则要积极关注，加强监管，必要时采取一定的纠正措施。当然，分类监管的目的并不是单纯的监管，而应该是通过监管鼓励差公司向好公司转变。因此，除了监管差异外，分类监管还必须配以相应的激励措施，即通过一定的政策激励保险公司努力向优秀保险公司靠拢。这些政策可以集中于允许优秀保险公司开展新业务，试点新的投资渠道等等。

（四）改进保险市场结构，努力建设一个竞争充分、结构完善的保险市场。加强保险市场结构的监管不仅是保险监管自身应有之义，而且一个竞争充分、结构完善的保险市场能大大减少保险监管的压力，为保险监管的有效实施提供市场基础。为此，我们首先要建立一个无歧视的具有较高透明度的市场准入制度，鼓励符合要求的各种资本进入保险市场；继续推进费率市场化，鼓励保险公司进行产品创新，适当放松产品监管，减弱保险公司之间的同质化竞争，提高竞争程度，改善竞争效率；限制和消除保险公司的反竞争行为，建立反垄断政策。

（五）加强公司治理监管。2006年初，中国保监会才我国第一个专门关于保险公司治理结构监管的规范性文件《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》，初步确定了我国保险公司治理结构监管的框架体系，保险公司治理结构监管在我国还处于起步和摸索阶段。未来要推动公司在保监会出台《中国保险公司治理结构指引》等规范性文件的基础上，结合自身实际情况建立规范的公司治理结构。保险监管机构应要求保险公司定期对公司治理结构的状况进行报告和说明。其次，保险监管机构可以建立一套完整的保险公司治理评价体系，依据这一体系定期对各家保险公司治理结构进行考察评价并根据评价结果随时对保险公司提出指导性意见。对于治理结构上出现问题的保险公司，保险监管机构应给予警告，并限期改善公司治理结构；对于治理结构上出现极其严重问题的保险公司，甚至可以要求其暂停保险业务经营。此外，保险监管机构还可以将公司治理评价的结果与其它政策结合起来，让公司治理优异的保险公司更多更早地享受一些新政策，这样可以极大地推动保险公司完善优化公司治理的积极性。

（六）加强辅助体系建设，提高偿付能力监管的有效性。

（七）关注综合经营，加强监管合作，积极应对综合经营所带来的监管问题。伴随着中国金融市场的开放，中国整个金融体系将面临着根本性的变革，全面提升我国金融能力是竞争的关键。在与国外混业经营较量的过程中，我国金融发展的速度将显著加快，金融结构，特别是金融业务结构和金融市场结构将发生深刻的变化。在这一背景之下，银行、证券、保险之间的沟壑将越来越浅，他们之间的合作将通过各种管道得以加强，综合性的金融集团也将随之出现。这种工具的复杂和机构的庞杂，将给中国的保险监管带来挑战。保险监管机构应积极关注跨业合作和综合经营带来的一些风险问题，如在金融控股公司形式下，金融机构的资本充足率的问题；在综合金融条件下，金融机构的内部风险控制机制的建立问题；金融控股公司内部不同业务之间的“防火墙”的设置问题；不同金融业务之间的风险传递问题、利益输送问题、关联交易问题；以及金融机构之间相互投资的问题等。从西方发达国家的综合经营实践来看，其金融风险的控制无不依赖于完善的监管制度，金融监管逐渐由原来的分机构监管向功能监管转化。

（八）加强国际监管合作，在国际监管中维护国家利益。从国际上来看，随着金融全球化进程的日益推进，国际金融监管合作将成为一个不可阻挡的趋势，从中国国内来看，中国金融的日益开放和国际化也提出了加强国际金融监管合作的内在需要。加强金融监管的国际合作已经变得必不可少。在加强国际合作的进程中，我们必须立足本国，面向世界，要有谨慎而又有效的对策。首先，要积极推进双边金融监管合作。要积极加强双边合作，建立定期会晤机制，建立定期信息交换制度，达成实质性的监管合作协议，以约束性更强的协议形式来明确合作的责任和义务。其次，推动区域金融监管合作，提高在区域金融中的领导地位。再次，努力提高中国在国际金融监管合作中的参与度。中国要积极主动地参与国际金融监管标准的制定，要防止发达国家借国际金融监管标准谋求自身利益的企图。另外还要积极利用国际金融组织活动加强与国外监管者的交流，宣传中国金融业的发展和金融监管改革，树立中国金融监管当局良好的形象。最后，加强对跨国保险机构的监管，既要加强对在华外资保险机构的东道国监管，同时又要加强对我国保险机构海外分支机构的监管。对于在华外资保险机构而言，我国是东道国，对其加强监管，是行使国家属地管辖权的体现。要积极通过和母国的合作，及时了解母国机构的情况。对于我国保险机构海外分支机构而言，我国是母国，负有并表监管责任。要完善境外现场和非现场检查制度，在必要的时候请求东道国保险监管机构协助进行专项现场检查。

（作者单位：中共中央党校经济学部）