突破用地瓶颈,力保经济发展

近年来，湖南省郴州市汝城县大力实行“推进三城四化、建设美丽汝城”战略，全县城乡建设统筹发展，工业园区日新月异，各类建设用地需求持续增加。然而，现阶段国家严控土地闸门，从严从紧计划供地，分配给汝城县的用地指标与实际需求的差距越来越大，供需矛盾越来越尖锐。如何破解用地瓶颈，化解用地难题，使汝城县经济既能较快发展，又能节约用地，保护耕地，保障社会经济可持续发展，是当前亟待解决的问题。

建设用地“瓶颈”现状

目前，汝城县用地主要存在土地供应紧张与用地需求持续增加的矛盾、耕地占补平衡与后备资源紧缺的矛盾、征地政策调整与建设发展的矛盾、不依法用地与国家严格执法监察的矛盾，这四大矛盾制约着汝城县的进一步发展。

根据统计数据显示，汝城县人均耕地不足0.8亩，低于全国1.39亩和联合国粮农组织确定的0.8亩的人均耕地警戒线，人多地少。耕地数量在不断减少，而人口规模却在扩大，人均耕地面积不断降低，耕地和人口的逆向发展，加上耕地后备资源不足，人地矛盾日益尖锐。这种现状，将成为影响汝城县社会经济可持续发展的关键问题之一。当前国家对土地用途实行严格的管制制度，对农用土地转为建设用地规定了严格的审批程序，实行“占一补一”的耕地占用补偿制度。而汝城县耕地后备资源少、条件差，在短时间内开发大量耕地十分困难。

受用地指标与耕地占补指标的制约，现阶段汝城县土地供需矛盾极为突出。2009年至2012年，汝城县共上报项目66个，面积11168亩，每年的建设用地需求量可达3000亩，而每年上级下达用地指标都为220亩左右，缺口达2000多亩。2013年，汝城县的用地指标为420亩，然而目前就已经有10个项目资料报送到国土资源部门，总面积为1257亩，远远超出年度用地指标。随着汝城县城镇化和新型工业化进一步推进，预计今后很长一段时间内仍会增长，在土地宏观调控日益趋紧的大环境下，用地指标的争取更是不容乐观。虽然汝城县每年都进行土地开发整理复垦，但由于城市基础设施建设和承接产业转移速度加快，落户项目越来越多，每年土地整理开发复垦补充的耕地远远不能满足各种建设需要。目前该县没有剩余的耕地占补指标，因该县耕地后备资源贫乏，补充耕地的资源不足，开发过程远远比不上占用的的进程，加上现在国家重点工程（高速补征）、省道（S324）、国道（G106）改建扩建所占用的耕地均须实现占一补一，占补的压力越来越大。

此外，农村土地权属争议、征地拆迁、失地农民生活保障等，各种社会矛盾和利益冲突日益凸显。通过县城几年的开发，一些遗留问题逐年显现，老百姓对政府的诉求高，且历史遗留问题也一时难以兑现等问题，使征地工作举步维艰。中央一系列政策的出台，使当前征地拆迁的矛盾更加突出，实施项目征地拆迁难度加大。

用地“瓶颈”破解之策

针对用地中存在的问题，汝城县从多方面破解，以保障社会经济的进一步发展。

首先，合理规划，留足发展用地空间。汝城县组织发改、建设、交通、水利、财政等部门进行专题研究，启动了新一轮的土地利用总体规划的修编，确保土地利用总体规划与城市总体规划相衔接。统筹安排城乡用地结构，合理分配规划用地指标，保障民生工程、招商引资项目和市、县重点项目建设用地，为今后的发展尽可能留出足够的空间，也为项目落地、报批提供规划依据，为经济发展合理布局。

其次，扩大增量，增加用地有效供给，这也是现阶段汝城县破解用地难题的直接有效手段。一方面，汝城县积极鼓励引进大项目，力争进入国家和省重点项目库，以使用国家和省掌握的新增建设用地计划，减轻全县计划指标压力；另一方面，向省国土资源厅全力争取省追加用地计划指标，抢抓罗霄山片区区域扶贫开发等机遇给予汝城县政策上和资金上的倾斜。同时，大力实施城乡建设用地增减挂钩项目，通过空心村治理、村庄整治、废弃工矿用地复垦，增加汝城县建设用地指标，保障项目用地需求。

在增加用地的有效供给外，汝城县还积极推进征地工作改革，提高土地的利用效率，对征地过程中存在的遗留问题，县委、政府进行专题研究，个案解决，推进土地收储工作。将征地拆迁与安置统盘考虑，尽快完善安置地建设；对新建安居小区限期交付，并尽早实施安置地基础设施建设，切实解决被拆迁户的生活和生产问题。全面实行“五统一”征地，即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理，将征地和土地开发工作尽可能地前置，加快供地速度。同时，合理安排用地，落实区别对待、有保有压的原则，优先保证国家和省、市重点工程用地，优先保证国家产业政策鼓励发展的项目用地，优先保证经济社会发展薄弱环节项目用地，优先保证高科技产业化项目用地，优先保证重点利用外资项目用地，优先保证城乡基础设施建设用地。

近年来，汝城县坚持“工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向小区集中”的原则，将节约集约用地作为一条主线贯穿到土地管理工作的始终，不断提高土地承载力。具体说来，就是不断深入开展国土资源节约集约模范县创建活动，深化国土资源有偿使用制度改革，完善土地招拍挂出让制度，全面实行网上交易和信息备案制度，进一步规范融资行为。同时，加大对闲置土地的管理和利用，逐步实行按照标准审核项目用地制度，建立联席会议制度，强化投资强度、容积率、建筑密度、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等指标控制，尽可能地把不合理的用地“抠”下来，做到“节流”与“开源”并举。实施用地“三集中”原则，按照“布局集中、用地集约、产业集聚”要求，引导工业项目向园区集中，倡导厂房“增肥增高”，鼓励建设多层式标准厂房。加强宅基地规范化管理，解决好“空心村”浪费土地的问题。农村建房实行集镇和村庄建设规划，鼓励修建多层建筑。

为规范用地行为，汝城县国土资源局坚持依法管地，坚决遏制土地违法行为。汝城县出台了《关于构建国土资源管理共同责任机制实施意见》，明确乡镇政府和有关部门在土地管理中的职责分工，进一步明确乡镇为打击土地违法行为的责任主体，逐步形成共同责任机制。同时，加强县城市建设打非治违联合执法大队力量和经费保障，充分发挥联合执法大队在城市建设打非治违中的“主力军”作用，加大土地集中执法力度，乡镇要严格按照县政府要求，扎实抓好一年两次的土地集中执法工作。

（作者系郴州市汝城县国土资源局党组书记、局长）