试论多中心公共文化服务供给

本文为教育部项目《西部地区政府主导型文化管理模式建构研究》（编号：10YJA630098）、陕西省社科项目《陕西国有演艺企业重塑文化市场主体研究》阶段性成果

【摘 要】 基于治理理念而建立起来的多中心供给机制是提升公共文化服务供给效率的必然趋势。本文在分析公共文化服务供给模式及其发展的基础上，从政府、市场、第三部门的角度出发探讨多中心模式下的公共文化服务供给主体的辩证关系，并在供给模式的多维度比较中明晰多中心公共文化服务供给的比较优势。

【关键词】 公共文化服务；多中心；供给；特性

作为公共产品供给的重要内容，公共文化服务供给的模式一直是公共治理领域的核心议题。近年来，伴随着新公共管理运动的兴起，理论和实践层面都提倡通过多中心公共文化服务供给模式来克服已有模式的局限，多元治理视域下的多中心供给模式成为关注焦点。

一、多中心公共文化服务供给的基本释义

公共文化服务，是指以政府部门为主的公共部门提供的、以保障公民的基本文化生活权利为目的、向公民提供公共文化产品和服务的制度与系统的总称，包括公共文化服务设施、资源和服务内容，以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面，构成政府公共服务的重要内容。

“多中心”是指“公共产品供给中，由分级的、上下互动的供给者（尤其是政府）构成的一种秩序或者体制，也称之为‘多中心秩序’”，[1]由制度分析学派首次提出。这意味着有多个主体参与公共产品的提供，其中包括以非营利组织为代表的第三部门，这种方式又被称为自愿供给，即“公民个人、单位，以自愿为基础，以社会捐赠或公益彩票等形式无偿或部分无偿地筹集资金，直接或间接地用于文化、教育、体育、济贫等公益用途，并接受公众监督的供给方式”。[2]多中心公共文化服务供给指在“多中心”理论的指导下，构建包括由政府、市场、非营利性组织等共同充当公共文化服务供给主体的多元供给模式。这种模式旨在“努力寻求政府、市场和非营利组织在公共产品供给领域的均衡点”，[3]是提升公共文化服务供给效率的多主体配置机制。

二、公共文化服务供给模式的演变轨迹

公共文化服务供给的发展演变经历了较长的过程，从传统的政府包揽式供给模式，到近代政府与市场协作的供给模式，以至进入到多中心供给的新兴阶段。当然，在不同的历史阶段下，公共文化服务供给的模式特点与公共产品供给模式呈现一定的契合性。

1、传统的政府包揽式供给模式

公共文化服务是典型的公共产品，具有“同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果，并不随享用它的人数规模的变化而变化…具有非排他性和非竞争性两大特性”。[4]这表征出公共性作为公共文化产品的最基本特性。为避免“市场失灵”，实现公共文化产品供给优化，在传统的公共服务供给理念下，出现了政府包揽式供给模式。但随着“政府失灵”的普遍存在和市场主体发展的日渐成熟以及社会自主性的不断提高，这一模式弊端也逐渐显露。首先，需求信息失真。出于机会主义动机和“搭便车”的心理，公共文化产品的消费者为少付出成本多获得利益而不会真实的表达其对于产品的需求意愿和偏好。并且由于政府机构系统的复杂性，信息传递链条过长、层次重叠、反馈机制缺乏等，容易造成信息传递中的失真。其次，高交易成本。政府在提供公共文化产品的过程中同样存在交易成本，并由于缺少系统、有效的绩效评估体系。加之，政府体制中激励的失灵、监督机制的缺乏、决策程序的缺陷、政策失败、“家长主义”作风等，致使公共文化产品的供给成本较高，具有不经济性。再次，寻租行为。在理性经济人理念下，当政府垄断性的提供公共文化产品时，它的行政权力可能会介入到对资源的配置中，寻租现象有可能滋生，易造成公共利益的损失。

2、近代政府与市场协作的供给模式

基于传统政府包揽式供给模式的“失灵”，理论界开始寻找私人合理进入公共产品领域的技术手段和理性依据。从而使得市场获得了供给在公共产品供给中的基本许可，肯定了私人供给的可能性。对于公共文化服务领域而言，伴随着新公共服务理论的发展，公共文化服务供给模式也在市场与政府之间实现了不同变换，新公共物品管理模式、PPP模式、政府与第三部门互补模式也逐步应用到公共文化服务供给体系之中。

（1）新公共物品管理模式。这种模式是最为直接、纯粹的公共产品供给的私人化方式，其本质是部分准公共文化服务领域私人产权对国有产权的转化和替代。相对于传统的公共文化产品供给的政府垄断模式，这种模式利用产权制度来鼓励私人部门参与公共文化物品的供给，减少了政府部门单独提供公共文化产品的风险，在政府权力下放、行政干预弱化、竞争机制引入、政府和私人部门的供给合作等方面有了巨大突破。但私人产权的介入，在一定程度上会导致公共文化产品的“去公共化”、行政监控的弱化、公共文化产品供给的宏观失衡、公共物品的私人垄断等。

（2）PPP（Public―Private―Partnership）模式。即公共物品供给的公共部门与私营部门合作伙伴模式，是一种较为温和的市场化改革方式，它寻求的不是在部分领域私人部门对政府部门主导地位的取代，而致力于建立一种地位平等、资源共享、优势互补的双边关系，而这种关系的核心则是契约，即私人组织依据提供公共文化产品的预期收益和政府的支持程度，按政府的相关规定进行公共文化产品的生产，政府则分期支付费用。这一模式既跳出了公共文化物品产权关系的束缚，又有效提高了供给效率，有助于确保供给过程在政府的控制中稳步运行。然而，它也易产生私营部门损害公众利益的“契约失灵”现象。

（3）政府与第三部门互补模式。随着公共意识、社会责任的崛起，第三部门蓬勃发展并在世界范围内获得广泛认可，逐渐成为公共文化产品提供的有生力量。作为独立于政府部门之外的公共部门的组成部分，第三部门的目的在于满足社会的公共利益，具有公共性、非营利性、自愿性等特性。在公共文化产品供给上，政府制度的刚性恰好能弥补第三部门的不足，而第三部门在对公众需求回应方面则具有很强的弹性，二者在提供公共文化产品上具有很强的互补性。在“非分配约束”下，第三部门基本实现了公平与效率的最佳结合，能在一定程度上弥补政府失灵和市场失灵，但第三部门也存在着缺乏独立性、狭隘性、运行机制不健全等“志愿失灵”缺陷，影响了它所提供的公共文化产品数量和质量的均一性。

3、现代多中心供给模式

这是文化治理的核心样态。迈克尔・博兰尼首次提出“多中心秩序”“多中心任务”理念。美国学者奥斯特罗姆以此为基础，开创了系统的“多中心治理”理论体系，提出了“公共服务提供者与生产者分解”的命题，从而将多中心公共产品供给引入实质操作层面。总体来看，这一供给模式具有典型优势，“政府部门能够在诸多选择中选取最富有效率的方式，来组织不同公共产品的生产，既可以与私人或其他组织签约来生产公共产品，也可以将生产进程置于自己的权威范围之内”。[5]对于公共文化服务供给而言，多中心供给模式所具有的超越传统与近代供给模式的局限，在这里实现了集成与综合，并在以英国为代表的国家中获得了鲜活的生命力。此时，政府、市场、社会部门基于合理竞合机制而在“生产、供给、管理”链条中实现某种联结和“次中心化”，从而有助于公共文化服务供给的效率化。

三、多中心公共文化服务供给的主体关系

公共文化服务供给的核心是“交叠管辖、分散权威”，[6]是对多元治理框架下主体逻辑关系的具体化。也即是对政府、市场和社会关系的规定。其中，政府是公共文化服务供给的“安排者”，而市场和第三部门则充当“生产者”的角色。

1、有效政府主导

为了保证公民基本的公共文化权利和实现公共文化产品供给的公平，避免“泛市场化”和“去公共化”，公共文化产品的多元供给必须以政府为主导。首先，政府积极参与公共文化产品的直接供给。政府以社会利益为取向，以“公共提供+公共生产”的方式，进行纯公共文化产品的直接“生产”，以“公共提供+私人生产”的方式，进行部分准公共文化物品的间接提供；其次，政府要进行公共文化产品供给的宏观统筹，在整体上协调政府部门、私人部门、非盈利组织等公共文化产品供给主体之间的供给行为，确立多样、灵活、平等、高效的供给模式。政府要确定可以由其他供给主体参与的公共文化产品项目，并完成相应的制度设计、政策创新和预算管理，鼓励通过明晰产权、市场机制、社会力量来提高其效率，在一定程度上实现供给者和生产者的分离或半分离。

2、灵活市场合作

相较于政府公共文化服务供给，市场运作显得更为灵活、多样。作为“无形的手”，市场通过其自身固有的供求机制、价格机制、竞争机制和风险机制，促进企业提高劳动生产率，带动公共文化服务产品供给中竞争，推动了公共文化服务的多样化、精品化。如果说政府是公共文化服务的主导者，那么市场就是公共文化服务的合作者，两者联系紧密、相辅相成，共同致力于公共文化服务建设。目前，政府与市场的合作机制主要有以下几个典型方式：第一，与私营部门签订供给合同，对于一些具有一定排他性的准公共文化服务，地方政府可以通过面向社会公开招标的形式，按照公共利益最大化的原则，与中标企业签订供给合同；第二，特定行业的授权经营，对于具有规模经济效益的自然垄断行业，地方政府可以通过公开招标形式选择私人企业，授权其在这一领域特许经营，限制其他企业进入这一特许领域，以确保规模效益的实现，但政府应该制定相应的规则，规范被授权企业的行为，防止价格垄断，保障消费者的权益；第三，税收减免和贴息补偿，对于参与提供准公共文化服务的私营部门，政府可以过补贴、贷款贴息和减免税等方式以降低其生产成本。

3、第三部门补充

第三部门被萨拉蒙誉为“20世纪最伟大社会创新”，[7]它是非赢利组织和非政府部门的总称。第三部门在公共文化服务供给中主要采取自愿供给的方式。近几年来，美国第三部门提供了政府购买的所有社会服务的56%，就业和训练服务的48%，保健服务的44%。然而，由于第三部门的发展较晚，自身还存在着诸多的问题，第三部门还需在自我管理、融资渠道、用人机制等继续不断的进行完善。

四、多中心公共文化服务供给的比较优势

相较于传统的政府直接供给、近代的政府与市场协作供给，多中心供给更具优势，具有治理的科学基金，其在规避“失灵”现象，以及在价值取向、合作机制、合作动机等方面具有整体性、协调性。

1、价值取向上公平效率并重

传统的政府单一供给公共文化服务的模式主要追求的是社会公平，旨在使每位公民的基本文化需求在最大程度上得到满足。然而在实践中，一方面政府因负担过重而陷入财政危机，并且“求租”现象大量存在，利益驱动下的行败愈发严重，社会资源和公共利益都遭受破坏；另一方面公共文化服务供给过程中信息的不对称，造成特殊群体的文化需求无法得到满足，最后引起社会的普遍不满，甚至威胁社会安定。随后出现的政府与市场合作的供给方式固然从一定程度上解决了公共文化服务供给的资金问题，也拓宽了信道，促进了社会与政府的交流。但是市场的参与却模糊了公共文化服务的非营利性和非排他性，很可能利用信息不对称关系中所占的优势地位来以次充优，以少充多，甚至会出现“劣币驱逐良币”的现象。在政府和市场双重失灵的情况下，第三部门的作用得到发挥，它较政府更加灵活，较市场则更容易被人们信任，这种多组织供给模式一方面拓宽了公共文化服务的供给渠道，减少了政府压力，提高了公共文化服务供给的效率；另一方面第三部门限制了市场的过度发展，有效保证了社会公平。使得公共文化服务的供给形成一种政府、市场、社会相互协调、相互牵制的三角关系。

2、实行过程中强调多主体合作

公共文化服务的供给模式是从政府、市场、社会这三个供给主体的角度来进行判断的，是指多方共同作用并维持一种相互补充、相互支持、相互监督的结构。首先，政府处于主导地位，参与纯公共文化服务的供给。政府不仅承担纯公共文化服务的直接供给，而且要完成相应的政策设计和制度创新，确定可以由市场和社会参与供给的公共文化服务项目。其次，市场参与供给部分准公共文化服务。公共文化服务的生产与供给的分离或半分离决定了公共文化服务可以公共生产，也可以由私人提供。此外，第三部门参与供给部分准公共文化服务。第三部门不以营利为目的，而是通过政府或社会捐赠等途径获得资金支持并有组织的、自愿性的来向公众提供公共文化服务，其以公共利益或团体利益为目标取向，以组织成员的志愿参与为运作机制，介于政府与私营企业之间。第三部门同公众的联系最直接，最了解公众对公共文化服务的需求，扩大了公共文化服务对公众需求的覆盖范围，同时其独立于政府体系之外，可以摆脱政府供给的官僚模式，通过多样、灵活、平等参与式的组织结构，能够创造出比政府供给更高的效率。

3、客观影响上开创共赢局面

政府、企业、第三部门共同参与公共文化服务的供给，有助于实现各自优势的充分发挥及互补：政府在具体的生产、服务上行动迟缓、缺乏回应性，要求诉诸市场和社会力量，而社会和市场的反馈则有助于政府行政效率的提高；企业虽然具有创造性和前瞻力，生产效率高，但是从盈利出发的本质属性决定了市场在处理公益性事业和市场竞争中的不足，这需要政府和第三部门的合理监督；第三部门作为非政府组织和非营利组织，善于处理公益性社会问题，但其自身固有的类官僚运行机制也需要政府和市场的协同规范。可见，政府、市场、社会这种合作互补的多元模式安排，不仅有效满足了人民群众公共文化服务供给的需求，也有助于推动政府职能转变、市场有序发展和社会参与扩大，构建多元共存、共担互助的社会关系和文化治理格局。

总体而言，多中心公共文化服务供给是不仅避免了传统一元供给模式中公共文化服务水平不高、政府陷入政治腐败和财政危机的弊端，还有效弥补了近代二元供给模式中容易造成“契约失灵”、“志愿失灵”的缺陷，有助于满足人民群众文化需求，实现公民文化权利的最大化。

【参考文献】

[1] 奥斯特罗姆，帕克特，惠特克.公共服务的制度建构[M].毛寿龙 译，上海三联书店，1999.

[2] 樊丽明.中国公共品市场与自愿供给分析[M].上海人民出版社，2005.

[3] 吴伟.公共物品有效提供的经济分析[M].经济科学出版社，2008.

[4] Samuelson，P.The Pure Theory of Public Expenditure[J].Review of Economics and Statistics，1954.

[5] 迈克尔・麦金尼斯.多中心体制与地方公共经济[M].毛寿龙译，上海：上海三联书店，2000.

[6] 文森特・奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙 译.上海三联书店，1999.

[7] （美）约翰・罗尔斯著.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[8] 莱斯特萨拉蒙，赫尔穆特安海尔.公民社会部门[A].何增科 译.公民社会与第三部门[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

【作者简介】

刘吉发，博士，教授，长安大学政治与行政学院院长，研究方向：文化产业与管理.